老年社會保險或公共養(yǎng)老金制度是老年社會保障的核心及主體部分，是現(xiàn)代社會解決老年人經(jīng)濟(jì)保障或基本經(jīng)濟(jì)需求問題的主要措施或主渠道。首先，從生命周期來說，老年是人生中勞動能力減弱的階段，所以老年社會保障所預(yù)防的風(fēng)險具有確定性。其次，在人口老齡化日益嚴(yán)峻的背景下，養(yǎng)老保險制度的完善程度影響著社會再分配制度的公平性和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。最后，養(yǎng)老金支出占社會保障支出的主要份額。根據(jù)2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2015年我國社會保險基金支出合計(jì)38988億元，其中基本養(yǎng)老保險基金支出27929億元，占比72%。在現(xiàn)階段，隨著我國人口老齡化的不斷加劇，退休金占社會保障乃至于占國民生產(chǎn)總值的比重必然不斷上升，社會化養(yǎng)老的任務(wù)也將愈加繁重。

　　城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度面臨保障作用不足等問題

　　我國的城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系主要涉及城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》公布的數(shù)據(jù)，截至2015年底，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)3.54億，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)5.05億，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保率超過80%。在取得顯著成績的同時，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會狀況相比，還面臨著一系列比較突出的問題。

　　一是保障作用不足，養(yǎng)老金水平偏低，特別是城鎮(zhèn)職工退休金在不同社會群體之間的差距較大。首先，多數(shù)退休者收入偏低，影響了他們的基本生活保障，也導(dǎo)致了社會性的不公平，影響了社會穩(wěn)定。其次，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位退休人員的退休金差距、高水平和低水平退休金差距過大。公職人員退休后的養(yǎng)老金一般是企業(yè)退休職工的兩倍以上。企退人員基本養(yǎng)老金2015年全國平均水平為2200元/月，但城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金平均不足200元/月，多數(shù)地區(qū)不足150元/月。

　　二是企業(yè)職工養(yǎng)老保險實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)占參保職工的比例在下降，流動人口中的問題更為突出。根據(jù)人力資源和社會保障部發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報(bào)告2014》顯示，2014年企業(yè)繳費(fèi)人員占參保職工的比例為81.2%，比2013年的占比下降2.8個百分點(diǎn)，比2009年下降6.5個百分點(diǎn)。2015年底全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工參保率約為21%，仍處于低覆蓋水平，對社會安全系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在潛在的威脅。造成這一現(xiàn)象的主要原因包括相關(guān)制度的不完善、管理部門執(zhí)法不嚴(yán)、部分企業(yè)逃避責(zé)任以及一些職工不愿意繳納。此外，在企業(yè)轉(zhuǎn)制、崗位轉(zhuǎn)換過程中參保人員流失，中斷繳費(fèi)和保險關(guān)系，以及排斥臨時工(農(nóng)民工)進(jìn)入社會保障制度等也是重要原因。

　　三是制度的長期可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。由于我國快速的人口老齡化，加之我國目前城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)際退休年齡偏低，退休人員快速增加，特別是近年來GDP增速有所放緩，養(yǎng)老金資金來源不能滿足迅速增長的需要，資金缺口越來越大，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)加重。2015年全國社會保險基金預(yù)算顯示，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后，全國養(yǎng)老保險虧空超過3000億元，比2014年的1563億元顯著擴(kuò)大。在2012—2015年的4年間，我國基本養(yǎng)老金依然保持了10%的增幅。隨著2016年我國GDP增長率降到6.7%，基本養(yǎng)老金的漲幅首次下調(diào)至6.5%，2017年再度下調(diào)至5.5%。此外，由于統(tǒng)籌層次低、制度發(fā)展不均衡和管理水平等原因，我國的養(yǎng)老金保值增值能力較差，再加上養(yǎng)老金第二和第三支柱的發(fā)展緩慢，都對我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。

　　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在資金籌措難等問題

　　截至2015年末，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為50472萬人，目前已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件的限制和我國城鄉(xiāng)“二元”體制的管理模式，使這種社會化的養(yǎng)老方式基本上處于一種較低水平上，所遇到的問題較多，主要表現(xiàn)在以下四方面。

　　第一，養(yǎng)老保險缺乏健全的法制化的管理和規(guī)范。由于法律監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制薄弱，造成各地政府實(shí)施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時存在差異化和碎片化問題。特別是養(yǎng)老保險的管理和運(yùn)作實(shí)施方面，由于缺乏規(guī)范的法制化措施，某些方面的工作流于形式，導(dǎo)致一些社會養(yǎng)老保障措施得不到落實(shí)。政府與農(nóng)民之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明晰，缺乏一種持久而穩(wěn)定的契約關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)民對新農(nóng)保的安全性和回報(bào)率難以估計(jì)，進(jìn)而對參保持懷疑和抵制態(tài)度。

　　第二，保障水平低，不能完全起到社會保障的作用。2016年全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)每人每月只有70元，月人均水平也才剛剛超過105元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于很多地方的低保標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)地區(qū)的養(yǎng)老金水平只能起到一種生活補(bǔ)貼作用，很難起到生活保障作用。

　　第三，資金籌措難，財(cái)政壓力大。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險采取“多繳多貼，不繳不貼”的差別式參保標(biāo)準(zhǔn)，對政府財(cái)政補(bǔ)貼提出了更高的要求。對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，地方政府財(cái)政有充足的資金投入到農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)中。由于我國區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，使得中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府面對巨額財(cái)政補(bǔ)貼時壓力較大。

　　第四，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民投保的能力十分有限。農(nóng)村地區(qū)之間發(fā)展不平衡，個人之間收入差距較大，多數(shù)人收入水平仍然偏低，個人投保能力不足。特別是對制度認(rèn)識不清、經(jīng)濟(jì)水平低的農(nóng)村家庭而言，大都選擇不參保或按繳費(fèi)最低檔參保，既無法享受社會保險帶來的福利，也無法滿足未來基本生活需求。

　　可培育和建立多支柱的養(yǎng)老保障格局

　　國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》指出，“到2020年，多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的社會保障體系更加完善”。目前，從我國的社會經(jīng)濟(jì)實(shí)際出發(fā)，應(yīng)著重考慮從以下幾方面拓寬發(fā)展思路。

　　第一，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步提高社會養(yǎng)老保險水平。一是要從制度上解決社會養(yǎng)老保險的歷史欠賬問題，通過財(cái)政逐步轉(zhuǎn)移解決好已經(jīng)退休的低收入老年人的社會養(yǎng)老保險問題。二是以國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》為契機(jī)，積極穩(wěn)妥地全面推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保險制度改革，縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間的收入差距;提高企業(yè)低收入退休群體的養(yǎng)老金待遇水平。三是加強(qiáng)立法，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支持的比例，解決好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金不足和保障水平過低的問題。

　　第二，實(shí)現(xiàn)對老年社會救助的全覆蓋，充分發(fā)揮社會保障的托底作用?，F(xiàn)在的社會救助是以家庭為單位計(jì)算收入的。如果和家庭成員特別是和子女共同計(jì)算收入，很多老年人則不夠低保救助的條件，但是實(shí)際上這些老年人的生活是很困難的。因此，在計(jì)算經(jīng)濟(jì)收入的時候，應(yīng)該按照老年人自己或老年夫妻的實(shí)際收入作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。此外，應(yīng)有針對性地進(jìn)一步加大對失能、高齡老人的救助和補(bǔ)貼力度。

　　第三，建立以公共財(cái)政為主導(dǎo)、以社會資源為補(bǔ)充的老年社會保障及服務(wù)體系。不論從世界其他國家還是我國的實(shí)際來看，公共財(cái)政資源首先應(yīng)該解決困難老年人群體的經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療保障問題，即基本生活保障的問題。需要綜合考慮政府的財(cái)力和老年人的保障需求，將其作為政策的出發(fā)點(diǎn)和實(shí)施操作標(biāo)準(zhǔn)，確定合理的界限，建立滿足基本生活需要的社會保障制度。

　　第四，培育和建立多支柱的養(yǎng)老保障格局，完善社會保障的補(bǔ)充機(jī)制。首先，應(yīng)鼓勵發(fā)展企業(yè)年金及建立各種補(bǔ)充性社會保險。其次，大力提高公共養(yǎng)老金的管理和運(yùn)營水平，增強(qiáng)保值增值能力。除了進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次外，也可考慮引入專業(yè)的社會力量共同參與資金的運(yùn)營。

　　第五，實(shí)行分行業(yè)、可選擇的漸進(jìn)式延遲退休年齡的政策。黨的十八屆三中全會提出建立漸進(jìn)性的延遲退休年齡政策的任務(wù)。首先，不同行業(yè)的勞動強(qiáng)度不同，對工作年齡以及健康條件的需求不同。其次，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了大量的下崗失業(yè)人員，應(yīng)考慮到這個群體的實(shí)際困難。因此，政策應(yīng)該是有差別的、可供個人選擇的，避免一刀切。返回光明網(wǎng)首頁