“我們正在調(diào)研，會同有關(guān)部門抓緊起草學(xué)前教育法，這個事我們要加快進(jìn)度?！笔龑萌珖舜笠淮螘h記者會上，教育部部長陳寶生就學(xué)前教育問題答記者問時說道。在今年全國兩會上，學(xué)前教育立法也是很多代表關(guān)心的話題。

實(shí)際上，早在去年年底學(xué)前教育立法就已經(jīng)進(jìn)入了全國人大的立法視野。

2017年12月27日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議第四次全體會議上表決通過《全國人民代表大會教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第五次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》，廣受關(guān)注的學(xué)前教育立法已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃。

學(xué)前教育立法對老百姓關(guān)注的入園難、入園貴會帶來哪些實(shí)際影響？對學(xué)前教育事業(yè)將有什么切實(shí)改變？

千呼萬喚，何時“始出來”？

呼吁出臺一部專門針對學(xué)前教育的法律的聲音一直沒有停息。尤其是每年兩會期間，但凡涉及學(xué)前教育的話題往往成為媒體和自媒體上的“爆款”。

全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室主任葉齊煉做了一個統(tǒng)計(jì)，2017年是十二屆全國人大最后一年，這一年關(guān)于學(xué)前教育方面的議案是33件，如果一個議案必須有30名代表才能提出做議案，那就是接近1000人次人大代表在幾次會議上，提出了學(xué)前教育的立案，所以可以看出，立法的重要性和全國人大代表的關(guān)注。

“這個問題很重要。所以我年年都提?！苯K省教育廳原廳長沈健說。從2010年起，連續(xù)四年會提交議案，建議制定學(xué)前教育法。并且，每年都會認(rèn)真地對議案內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充、修改。

實(shí)際上，早在2000年，民進(jìn)中央就提出要用立法保障學(xué)前教育發(fā)展的提案。

據(jù)了解，目前我國專門規(guī)范學(xué)前教育的法規(guī)和規(guī)章僅有1986年出臺的《幼兒園管理?xiàng)l例》和1996年出臺的《幼兒園工作規(guī)程》。這些規(guī)定出臺時間較早。雖然2010年國務(wù)院頒布了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（俗稱學(xué)前教育“國十條”），但這些條例、規(guī)程和意見僅僅是一些行政規(guī)定，缺乏法律的權(quán)威性和約束力。

在2011年2月的教育部新聞通氣會上，時任基礎(chǔ)教育二司副司長李天順表示，期待著學(xué)前教育立法的盡快出臺，“不要小看一部法的作用，最簡單的例子，你看看《義務(wù)教育法》出臺后，義務(wù)教育得到多么大的發(fā)展就可以知道”。2006年，《義務(wù)教育法》頒布以后，義務(wù)教育不僅在量上達(dá)到了基本全覆蓋，而且質(zhì)上有了根本的提高，教學(xué)條件明顯改善。他期待著，學(xué)前教育也能因?yàn)橐徊糠傻玫劫|(zhì)的提升。

2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》就提出，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和教育改革的需要，制定有關(guān)學(xué)前教育等法律。盡管如此，在當(dāng)時大家的共識是，立法并不成熟?！艾F(xiàn)在學(xué)前教育的發(fā)展形勢下，立法時機(jī)已經(jīng)日趨成熟了。”教育部政法司副司長王大泉說。

“成熟”的標(biāo)志，在王大泉看來，是各地出臺了二十多個地方性法規(guī)和規(guī)章，為規(guī)范學(xué)前教育和立法積累了經(jīng)驗(yàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，有法律效力的23部有關(guān)學(xué)前教育的法律法規(guī)中，地方的法律就有15部，其他的8部是地方政府的規(guī)章。

2010年，合肥市被國務(wù)院批準(zhǔn)為學(xué)前教育體制機(jī)制改革試點(diǎn)市。試點(diǎn)工作開展三年多來，合肥市在資源拓展、經(jīng)費(fèi)投入、教師隊(duì)伍建設(shè)、管理規(guī)范等方面先后出臺20份文件，全力推進(jìn)學(xué)前教育體制機(jī)制改革，在有效緩解入園難、入園貴方面取得重要成果。

盡管如此，這些法規(guī)或者規(guī)章層級只局限于當(dāng)?shù)兀瑳]有辦法實(shí)現(xiàn)全國的普適性。同時這些規(guī)定比較零碎，缺乏系統(tǒng)性。

這幾年一直呼吁學(xué)前教育立法的最高人民法院行政審判庭副庭長王敬波說：“學(xué)前教育事業(yè)是全國性的問題，靠地方立法很難解決，所以一定要從國家的層面進(jìn)行統(tǒng)一的單獨(dú)立法，才能解決學(xué)前教育發(fā)展當(dāng)中遇到的各種困境。”

前不久由北京卓亞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心聯(lián)合有關(guān)單位舉辦的“學(xué)前教育改革與發(fā)展論壇暨中國學(xué)前教育專題研討會”上，這一話題引發(fā)熱議。

中國關(guān)心下一代工作委員會主任顧秀蓮表示，2015年全國人大常委會修改教育法，專門對學(xué)前教育作出了規(guī)定，明確國家制定學(xué)前教育的標(biāo)準(zhǔn)，加快普及學(xué)前教育構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系，要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持。

一部法能解決什么問題？

湖北師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院何浩等人2015年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在武陵山區(qū)某市的500多所幼兒園中，大、中、小班幼兒超過50人的分別為33%、24%、10%。中國教育科學(xué)研究院教授劉占蘭2015年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些貧困地區(qū)的班額甚至高達(dá)160多人。劉占蘭的調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，有的縣幼兒園師幼比平均為1∶23.3，有的達(dá)到1∶36.1。

最近幾年，世界學(xué)前教育組織中國委員會主席、北京市人大常委會副主任龐麗娟一直呼吁學(xué)前教育立法。針對學(xué)前教育法立法的必要性、可行性，和目前學(xué)前教育公共服務(wù)建設(shè)與改革發(fā)展中的主要問題、深層次難題，特別是關(guān)鍵性體制機(jī)制問題、改革探索、立法訴求與對策建議等，龐麗娟連續(xù)數(shù)年帶領(lǐng)中國教育政策研究院學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育及其投入體制、管理體制、教師政策、辦學(xué)體制改革等相關(guān)研究團(tuán)隊(duì)，深入山東、河北、甘肅、江西、浙江、山西、廣西、云南、新疆等地開展實(shí)地調(diào)研。

龐麗娟說：“我們發(fā)現(xiàn)，資源不足，特別是普惠性資源嚴(yán)重不足是當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的突出的主要矛盾；同時，不少地方幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)困難，因?yàn)槿狈?jīng)費(fèi)；有園開不了，因?yàn)榻處熑狈?；也有一些教師的專業(yè)素質(zhì)不高，教育質(zhì)量不高?！?/p>

她分析說，導(dǎo)致這些問題的原因主要在于尚未建立起適應(yīng)我國國情、發(fā)展需要，特別是新形勢的學(xué)前教育管理體制、投入與運(yùn)行保障機(jī)制、辦園體制，缺乏教師隊(duì)伍建設(shè)特別是身份地位與待遇保障政策；在一些地方政府職責(zé)落實(shí)不到位，或者說努力與認(rèn)識不到位，對投入辦園、教師待遇與準(zhǔn)入資質(zhì)等有規(guī)不落實(shí)。更根本的原因，在于我國沒有學(xué)前教育法，沒有對上述這些學(xué)前教育改革發(fā)展中的深層次難題、關(guān)鍵性體制機(jī)制問題，做出明確規(guī)定。

“從法律角度看，義務(wù)教育就是政府的責(zé)任。但是學(xué)前教育領(lǐng)域卻大不相同，這里面牽扯到政府、社會、市場多方面的關(guān)系。”王大泉認(rèn)為，立法的首要問題，是明確管理責(zé)任。

對此，王敬波表示贊同：“學(xué)前教育法要解決整個學(xué)前教育的管理體制問題。在這個體制下，各級政府的責(zé)任是什么，這個體制中還要解決的是政府、社會、市場三方如何協(xié)調(diào)推動的關(guān)系，任何一方單獨(dú)的力量都無法承擔(dān)這個責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主導(dǎo)型職責(zé)，也就是說這里面的政府責(zé)任不能轉(zhuǎn)嫁給市場，不能讓市場代替政府承擔(dān)這個責(zé)任。”

現(xiàn)實(shí)中明確學(xué)前教育的管理責(zé)任更為緊迫。“隨著教育體制改革的不斷深入，學(xué)前教育舉辦主體不斷增多，管理難度加大；另一方面，各級學(xué)前教育行政管理力量卻在被削弱。”全國人大代表、湖北省人大常委會副主任、華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授周洪宇說。

根據(jù)周洪宇的調(diào)研，近年來，除北京、上海外，全國29個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）在精簡機(jī)構(gòu)時陸續(xù)將幼教管理機(jī)構(gòu)——學(xué)前教育處撤并，甚至沒有設(shè)專職的幼教干部，而是由基教處來兼管?；烫幱捎谏砑鏀?shù)職，因而難以履行基本的管理職能。

從全國情況看，在設(shè)有學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)和管理人員的地區(qū)，管理部門也僅是對少數(shù)的公辦幼兒園進(jìn)行管理，而占大多數(shù)的企事業(yè)單位辦園和民辦園尚未被納入教育行政部門的行政和業(yè)務(wù)的管理范圍之內(nèi)，導(dǎo)致對這部分幼兒園的辦園規(guī)范和教育質(zhì)量缺乏監(jiān)管。不僅存在行政力量不足的問題，管理法律依據(jù)也不能滿足需要。

周洪宇建議，鑒于我國學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀和我國的現(xiàn)實(shí)國情，應(yīng)確立“政府主導(dǎo)、社會廣泛參與，公共財(cái)政支撐、多渠道投入相結(jié)合，公辦民辦共同發(fā)展”的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展基本方針，建立公辦為主、公辦民辦共同發(fā)展的辦園體制。

“學(xué)前教育發(fā)展乏力的一個重要的原因，就是管理底盤太低?！饼孄惥暾J(rèn)為，在學(xué)前教育管理上，過去長期主要責(zé)任重心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中長期規(guī)劃實(shí)施以來統(tǒng)籌管理的層級才明確到了縣一級，“但我們發(fā)現(xiàn)，縣一級的財(cái)力，全國參差不齊。像甘肅，86個縣有57個是國家級貧困縣，要保證投入的穩(wěn)定性還是很困難的?！?/p>

龐麗娟說，要實(shí)現(xiàn)到2020年基本普及學(xué)前教育的目標(biāo)，必須明確建立省級統(tǒng)籌、以縣為主的管理體制，就是要明確由省級政府來統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)省域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展與區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，同時保障財(cái)政的投入?！爸挥刑岣叩绞〖壗y(tǒng)籌，省域內(nèi)的財(cái)政投入才能相對均衡?！?/p>

管理底盤抬升同時，在投入體制上依舊要有長效機(jī)制的支撐?！耙＿\(yùn)轉(zhuǎn)，就要建立健全生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)的體制，要建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。具體規(guī)定多少比例用于學(xué)前，各地可以探索提供經(jīng)驗(yàn)。”龐麗娟說。

吉林省就是進(jìn)行探索的省份之一。吉林省學(xué)前教育條例是2014年9月通過，2014年12月開始實(shí)施的。其中規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并且要保證財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中所占比例不能低于3%。2014年以來，全省共投入34億元用于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)條例規(guī)定，縣級以上人民政府要將學(xué)前教育機(jī)構(gòu)布局納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，并預(yù)留建設(shè)用地。學(xué)前教育設(shè)施應(yīng)與新建、改建、擴(kuò)建的城鎮(zhèn)居民區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。城鄉(xiāng)中小學(xué)布局調(diào)整形成的富余教育資源優(yōu)先用于發(fā)展學(xué)前教育。

龐麗娟指出，非常有必要制定學(xué)前教育法，明確學(xué)前教育的性質(zhì)、宗旨、目的，同時明確政府的責(zé)任，特別是管理體制、投入體制、辦園體制、教師隊(duì)伍建設(shè)、督導(dǎo)評估等。

立法，讓學(xué)前教育回歸公益性

2017年5月，隨著第三期學(xué)前教育行動計(jì)劃的的啟動，一條關(guān)于普惠性幼兒園的最終“紅線”也呼之欲出。

教育部等四部門發(fā)布實(shí)施第三期學(xué)前教育行動計(jì)劃的意見中提出，到2020年，全國學(xué)前三年毛入園率要達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率要達(dá)到80%左右，到2020年基本實(shí)現(xiàn)幼兒園教師全員持證上崗。

未來將要占到幼兒園比重80%的普惠性幼兒園，在學(xué)前教育法中如何定義？這不僅是一個“名分”的問題，更關(guān)系到學(xué)前教育服務(wù)公共性和市場化的關(guān)系問題。

“我們是不是可以用普惠性的學(xué)前教育的提法，替代普惠性幼兒園的說法。”在王大泉看來，與其把普惠性的標(biāo)簽貼在幼兒園身上，不如貼在學(xué)前教育本身。“政府有義務(wù)給80%的適齡兒童提供普惠性的學(xué)前教育，實(shí)現(xiàn)的途徑可以多種形式，政府可以向幼兒園購買學(xué)額，這些幼兒園既可以是營利性的，也可以是非營利性的。只要通過這種方式，就實(shí)現(xiàn)了普惠性。”

全國人大常委會法工委行政法室副主任黃薇解釋：“總的來說，學(xué)前教育事業(yè)本身是公益性的，允許一部分營利性學(xué)校參加這樣一個公益事業(yè)，非但不會影響整個教育事業(yè)的公益性，反而可以滿足廣大的學(xué)生家長對教育多樣化的需求。整個教育事業(yè)的公益性是不能否定的。對營利性民辦學(xué)校進(jìn)行管理和引導(dǎo)，確?？梢詧?jiān)持公益性的辦學(xué)方向，堅(jiān)持社會主義的辦學(xué)方向，不以營利為主要辦學(xué)目的。”

對于民辦幼兒園，沈健建議，要鼓勵并規(guī)范其發(fā)展。應(yīng)該在國家層面進(jìn)一步明確普惠性民辦幼兒園的概念及其管理方式，在建設(shè)規(guī)劃、土地供應(yīng)、稅費(fèi)減免、申辦審批、資質(zhì)認(rèn)定、師資培訓(xùn)、表彰獎勵等方面與公辦幼兒園享有同等權(quán)利；地方各級人民政府可以采取購買服務(wù)、獎勵補(bǔ)助、派遣公辦幼兒教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性保育教育服務(wù)。地方各級人民政府可以對普惠性民辦幼兒園的運(yùn)行開支給予補(bǔ)貼，重點(diǎn)用于支付房屋租金、補(bǔ)充保教玩具、房屋維修改造等。

在公辦和民辦之間，還有一類屬于社會辦幼兒園，在未來發(fā)展中，這類社會辦園需要明確的法律定位?！斑@其中包含為數(shù)眾多的部隊(duì)辦園、機(jī)關(guān)單位辦園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦幼兒園。在統(tǒng)計(jì)口徑里，它既不是公辦園能得到政府相應(yīng)的支持，也不是民辦園，又具有普惠性，定價不能太高，這部分園有很多都存在運(yùn)轉(zhuǎn)困難。”王大泉說。

2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》里已經(jīng)明確要求，建立政府和國有企業(yè)合理分擔(dān)成本的機(jī)制，多渠道籌措資金，采取分離移交、重組改制、關(guān)閉撤銷等方式，剝離國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”和所辦醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

在國企去社會化改革的背景下，這些為數(shù)眾多的企業(yè)辦園如何改造，依舊是需要破解的難題。

在吉林省長春市，一汽集團(tuán)的幼兒園剝離卻遭遇了尷尬處境?！耙黄瘓F(tuán)有八所幼兒園，兩千多名幼兒教師，這八所幼兒園在長春市也是很有影響的幼兒園，承擔(dān)了普惠性的功能，但是一次性給長春市，市財(cái)政壓力較大，難以接收，但如果交給民營企業(yè)，如何解決好國有資產(chǎn)流失的問題？”

雖然頂上了普惠的光環(huán)，也拿到了相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是普惠性民辦園的日子并沒有好過到哪里，一些完全的普惠園運(yùn)轉(zhuǎn)依舊舉步維艱。一個重要的原因是它們并沒有公辦園的教師經(jīng)費(fèi)，“即便辦下來，好的師資也留不下來，發(fā)展也缺少潛力”。

“我們要從一所普惠性幼兒園挖一個老師非常容易。我們幼兒園老師的工資一年12萬到15萬元，但是普惠性幼兒園只有6萬到7萬元?！碧K州工業(yè)園區(qū)外國語學(xué)校校長潘鑫說。

同樣的問題，蘇州市民辦教育學(xué)會的副會長、蘇州宇祺幼教集團(tuán)董事長鄭偉也遇到過。他辦了11年幼兒園，所在的幼教集團(tuán)旗下有十多所幼兒園，有8000多名學(xué)生，“我們普惠園的教師收入只有高端園的一半。同時，因?yàn)槌杀舅?，普惠園每個班級孩子數(shù)量四五十人，這么多孩子擠在一間教室里，要實(shí)現(xiàn)課程的游戲化非常困難”。

幼兒教師工資一直是個老大難問題。吉林省人大教科文衛(wèi)委員會副主任委員孫忠民調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，吉林省現(xiàn)有幼兒園在編教師近60%用的是小學(xué)編制，公辦園教師編制非常缺。許多教師因?yàn)闆]有編制，工資剛過最低工資線，工作責(zé)任重，壓力大，就紛紛跳槽，幼兒教師流失嚴(yán)重。

早在2013年，我國幼兒園教職工的配備有了“國家標(biāo)準(zhǔn)”。教育部發(fā)布的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》要求，我國全日制幼兒園每班要配備2名專任教師、1名保育員（或配備3名專任教師），保教人員與幼兒比達(dá)到1∶7至1∶9。而現(xiàn)實(shí)中，政策的落地并不理想，私立幼兒園“一兩名老師管一大片”的現(xiàn)象依舊普遍。

數(shù)據(jù)顯示，我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)僅占到整體教育經(jīng)費(fèi)的1.3%，而世界平均水平為3.8%。與各地政府部門主管下的機(jī)關(guān)幼兒園不同，私立和民辦幼兒園教師的工資保障狀況堪憂。在一些貧困、偏遠(yuǎn)地區(qū)，許多民辦幼兒園教師甚至沒有醫(yī)療保險和社會保險。這也出現(xiàn)了在某南方省會城市公辦與民辦幼兒園的月均收入差距達(dá)4000元的極端現(xiàn)象。

龐麗娟建議，教師基本工資應(yīng)該上升為省級乃至于中央統(tǒng)籌保障，普惠性質(zhì)幼兒園教師應(yīng)該跟公辦園同工同酬。“我們過去多年糾結(jié)于編制，實(shí)際上在努力增加編制的同時我們可以嘗試多條腿走路，待遇對崗不對人，只要是培訓(xùn)合格、考核合格，做了幼兒教師就可以有同樣的工資待遇，同樣的社保和津補(bǔ)貼。這樣可以非常有利于我們擴(kuò)大教師的數(shù)量和提升教師的待遇?！?/p>

在王大泉看來，在學(xué)前教育立法中，需要對各級政府投入保障職責(zé)進(jìn)行規(guī)定?！罢墓藏?cái)政投入可不可以采取更為靈活的措施，財(cái)政的錢到底是補(bǔ)在幼兒園上面，還是具體地提供給幼兒，可以根據(jù)情況來決定?！?/p>

“不論‘公’‘私’出身，論質(zhì)量?！睂Υ?，龐麗娟表示贊同，建議在投入上、在辦園體制上、教師政策上不唯公，而唯普惠性質(zhì)量。只要收費(fèi)較低的、辦園比較規(guī)范的、有較好質(zhì)量的，政府都應(yīng)該給予財(cái)政支持，當(dāng)然必須要經(jīng)過考核和評估，形式上以獎代補(bǔ)。