作者簡(jiǎn)介：周秀平，北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院，北京 100875; 李振剛，北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院，北京 100875 周秀平(1979- )，女，湖南人，北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院教師; 李振剛(1979- )，男，山東人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所助理研究員，北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榱鲃?dòng)人口教育政策、社會(huì)組織與社會(huì)變遷研究。

　　內(nèi)容提要：農(nóng)民工培訓(xùn)覆蓋的人群具備什么特征，未參與培訓(xùn)者的特點(diǎn)如何?二者的比例、構(gòu)成如何在農(nóng)民工培訓(xùn)政策的實(shí)施過程中體現(xiàn)?基于來自全國(guó)29個(gè)省市地區(qū)的1652名新生代農(nóng)民工參與政府培訓(xùn)的調(diào)查數(shù)據(jù)，從政策執(zhí)行視角下描摹農(nóng)民工培訓(xùn)政策運(yùn)行的內(nèi)部圖景，發(fā)現(xiàn)中央層次的政府政策執(zhí)行者以全部農(nóng)民工為政策目標(biāo)群體，地方層次政策執(zhí)行者運(yùn)用負(fù)面性社會(huì)建構(gòu)與選擇性執(zhí)行策略，培訓(xùn)未覆蓋到大多數(shù)相對(duì)弱勢(shì)新生代農(nóng)民工，這加劇了新生代農(nóng)民工內(nèi)部的培訓(xùn)機(jī)會(huì)不平等和分化，不利于這一群體的教育公平和社會(huì)穩(wěn)定。要改善農(nóng)民工培訓(xùn)政策的瞄準(zhǔn)效果，應(yīng)更加清晰界定新生代培訓(xùn)的目標(biāo)群體，提升政策執(zhí)行水平，發(fā)展面向青年的社會(huì)組織，調(diào)整培訓(xùn)工作重點(diǎn)，并在全社會(huì)大力營(yíng)造認(rèn)可、重視技能人才的社會(huì)氛圍。

　　關(guān) 鍵 詞：政策執(zhí)行 農(nóng)民工培訓(xùn) 新生代農(nóng)民工 集中化

　　標(biāo)題注釋：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中新生代農(nóng)民工職業(yè)教育與社會(huì)融合問題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2010JZD0044)。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年至2013年的全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告均顯示，接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工在總?cè)藬?shù)中所占比例維持在三成上下，即農(nóng)民工中的大部分人仍然沒有接受過任何技能培訓(xùn)[1]-[3]。參加過培訓(xùn)的這部分農(nóng)民工具備什么特征，培訓(xùn)未覆蓋到的這70%農(nóng)民工有何特點(diǎn)，未培訓(xùn)到他們是否會(huì)產(chǎn)生負(fù)面社會(huì)影響，是否說明了農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行的效益不高，如果是農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題，該如何調(diào)整?本文借用公共政策分析中的政策執(zhí)行研究范式，以新生代農(nóng)民工的培訓(xùn)為例，試圖更多展現(xiàn)“農(nóng)民工培訓(xùn)”政策運(yùn)行的內(nèi)部圖景。

　　一、研究視角和數(shù)據(jù)

　　(一)政策執(zhí)行與農(nóng)民工培訓(xùn)

　　國(guó)內(nèi)外許多公共政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)公共政策的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估是非常必要的，因?yàn)檎凸娨粯硬⒉徽嬲私馑鶎?shí)施政策的實(shí)際效果。戴伊認(rèn)為，對(duì)目標(biāo)情形或群體的影響是評(píng)價(jià)公共政策的重要方面[4]。盛行于20世紀(jì)七八十年代的階段模型一度是評(píng)價(jià)和分析公共政策的主流研究框架。階段模型將公共政策過程劃分為議程設(shè)定、政策建構(gòu)、政策制定、政策執(zhí)行與評(píng)估等五個(gè)階段，是公共政策研究的經(jīng)典模型。雖然在政策網(wǎng)絡(luò)等新型研究范式的挑戰(zhàn)與競(jìng)爭(zhēng)下，階段模型式微，但如布魯納(Bruner)、鄧龍(Deleon)、布里克蘭德(Brikland)等人所言，該模型不僅是問題導(dǎo)向的新公共政策分析范式形成的標(biāo)識(shí)，而且為我們結(jié)構(gòu)化的思考政策過程提供了啟發(fā)[5]。

　　農(nóng)民工培訓(xùn)政策是為了應(yīng)對(duì)農(nóng)民工技能水平嚴(yán)重滯后于市場(chǎng)需要，技能結(jié)構(gòu)與行業(yè)需求嚴(yán)重脫節(jié)問題。轉(zhuǎn)型中國(guó)家所面臨的問題不再是過去那樣個(gè)別的、單一的和基本穩(wěn)定或一再重復(fù)出現(xiàn)的社會(huì)矛盾與問題，而是大量相互交叉、相互關(guān)聯(lián)、相互制約的并且越來越具有復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、變化性和發(fā)展性的矛盾與問題。農(nóng)民工培訓(xùn)政策也是如此，它絕不僅僅是簡(jiǎn)單的技能培訓(xùn)的教育問題，更涉及有效推動(dòng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民以及彌合城鄉(xiāng)二元分割推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)問題，是一個(gè)典型的多屬性政策，具有多重政策目標(biāo)，涉及多個(gè)政府職能部門。

　　國(guó)外采用“自下而上”的政策執(zhí)行研究策略需回答兩個(gè)核心問題，一是政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體的行為在多大程度上與政策決策相一致?另一是政策結(jié)果在多大程度上與政策目標(biāo)相一致?(Sabatier，P.A.1987)[6]。國(guó)內(nèi)劉世定、孫立平、陳振明、丁煌、賀東航等人對(duì)中國(guó)公共政策執(zhí)行的影響因素和原因進(jìn)行了富有啟發(fā)和洞察力的分析，其中賀東航和孔繁斌提出的“層級(jí)性治理”“多屬性治理”[7]理論框架為農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行失真，或者說未能實(shí)現(xiàn)其最初的“有培訓(xùn)需求者人均一次以上的培訓(xùn)機(jī)會(huì)”的政策目標(biāo)，提供了一個(gè)深入理解的視角。

　　具體而言，本研究將政策執(zhí)行者區(qū)分為中央層次的執(zhí)行者和地方層次的執(zhí)行者兩個(gè)層次。對(duì)中央層次執(zhí)行者的行為分析主要采用文獻(xiàn)研究法，對(duì)已公開發(fā)布的各類發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)意見、通知、領(lǐng)導(dǎo)講話等進(jìn)行內(nèi)容分析。對(duì)地方層次執(zhí)行者的分析主要是座談法，即與參與農(nóng)民工培訓(xùn)工作的人力資源與社會(huì)保障、教育等職能部門的關(guān)鍵知情人進(jìn)行座談。目標(biāo)群體從人口學(xué)統(tǒng)計(jì)特征和社會(huì)階層地位兩個(gè)維度進(jìn)行分類，目標(biāo)群體的行為指的是是否參與政府培訓(xùn)，又包括流出地政府培訓(xùn)和流入地政府培訓(xùn)兩個(gè)類型。廣義的政策結(jié)果包括政策產(chǎn)出與政策影響兩個(gè)部分。政策產(chǎn)出指的是政策對(duì)于目標(biāo)群體所提供的服務(wù)、產(chǎn)品與資源。如，為參加培訓(xùn)的農(nóng)民工提供一定金額的培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼。政策產(chǎn)出結(jié)果可以用效益與效率兩種方式來測(cè)量。政策影響指的是政策產(chǎn)出對(duì)目標(biāo)群體或政策環(huán)境所產(chǎn)生的預(yù)期或非預(yù)期的改變，這種改變通常包含了目標(biāo)群體或利益相關(guān)方的行為與態(tài)度的變化[8]。本文主要通過農(nóng)民工的政府培訓(xùn)參與率來衡量政策結(jié)果與政策目標(biāo)的匹配度。

　　(二)數(shù)據(jù)說明

　　本文中的數(shù)據(jù)依托中國(guó)教育政策研究院《城市化進(jìn)程中新生代農(nóng)民工職業(yè)教育與社會(huì)融合問題研究》課題組(以下簡(jiǎn)稱“課題組”)的調(diào)查獲得。調(diào)研小組成員來自于教育管理、職業(yè)教育、教育經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障、社會(huì)學(xué)和公共管理等學(xué)科。資料的收集采取了座談、現(xiàn)場(chǎng)考察、問卷調(diào)查、文獻(xiàn)資料收集、照片拍攝、現(xiàn)場(chǎng)錄音等。訪談的政府職能部門有發(fā)展改革、人力資源與社會(huì)保障、教育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和信息化、住建、科技、總工會(huì)、婦聯(lián)、扶貧辦、旅游服務(wù)等。開展了4次大規(guī)模問卷調(diào)查，共收集到有效問卷6289份。

　　出于抽樣代表性的考慮，本文主要使用了校園調(diào)查的問卷數(shù)據(jù)資料。具體做法是通過地區(qū)、行業(yè)和性別進(jìn)行配比抽樣，招募學(xué)生調(diào)查員，進(jìn)行訪談員問卷調(diào)查。在開展調(diào)查前對(duì)訪談員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容包括調(diào)查對(duì)象的選取，調(diào)查問卷的熟悉以及調(diào)查過程的控制等。培訓(xùn)合格后實(shí)際參與調(diào)查的有73人，發(fā)放問卷2200份，回收1789份。出生在1980年以后，農(nóng)村戶籍、截至調(diào)查時(shí)點(diǎn)在城鎮(zhèn)從事過半年以上非農(nóng)工作的新生代農(nóng)民工有效問卷1652份。問卷覆蓋了全國(guó)29個(gè)省市地區(qū)，從被訪者戶籍地以山東、安徽、河南、河北、山西、江西6省為主，合計(jì)占到了被調(diào)查總數(shù)的71.4%。將目前務(wù)工所在地從高到低的比例排序，依次是山東、安徽、廣東、江蘇、浙江、河南，6省合計(jì)占比57.6%。從性別分布來看，男性的比例為59.5%。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)來看，普通高中、中專、職業(yè)高中、技校共計(jì)占比31.4%，小學(xué)及以下學(xué)歷者占比4.4%，大專及以上學(xué)歷占比22.2%，可以看出，新生代農(nóng)民工的學(xué)歷水平以中等教育為主，絕大部分都完成了九年義務(wù)教育。從企業(yè)性質(zhì)來看，新生代農(nóng)民工最主要就職于私營(yíng)和個(gè)體企業(yè)，二者的比例分別為37.4%、29.8%。從行業(yè)分布來看，被訪的新生代農(nóng)民工主要在制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)工作，三者合計(jì)占到了被訪者總數(shù)的一半。從崗位類型來看，56.9%的被訪者為普通員工，技術(shù)工人占到了22.2%，管理層的比例剛超過10%。從戶籍地和務(wù)工地的比配1404名被訪者中，跨省流動(dòng)者占到了42.4%，省內(nèi)流動(dòng)者為57.6%。從人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征、就業(yè)特征和流動(dòng)類型來看，與其他大型調(diào)查，如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心關(guān)于農(nóng)民工的全國(guó)調(diào)查結(jié)果相比，此次調(diào)查較好地體現(xiàn)了新生代農(nóng)民工這個(gè)群體的特點(diǎn)。

　　二、研究發(fā)現(xiàn)

　　(一)政策執(zhí)行者行為分析

　　1.中央層次政策執(zhí)行者：以相對(duì)弱勢(shì)的全部農(nóng)民工為培訓(xùn)對(duì)象

　　自21世紀(jì)初開始，“農(nóng)民工培訓(xùn)”逐漸成為我國(guó)公共教育管理實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究中的一個(gè)關(guān)鍵詞和熱點(diǎn)議題。2003年以來，國(guó)務(wù)院和國(guó)家相關(guān)部委先后發(fā)布了《2003-2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2006〕5號(hào))《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕11號(hào))等一系列專門針對(duì)農(nóng)民工群體的意見、文件。此外，政府制定的其他關(guān)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化發(fā)展的全國(guó)性綱領(lǐng)性文件中，也將“農(nóng)民工培訓(xùn)”作為其工作的重要組成部分。

　　從中央層面來看，較為集中承擔(dān)農(nóng)民工培訓(xùn)的部門有農(nóng)業(yè)、人力資源和社會(huì)保障、教育、扶貧和科技等部門，培訓(xùn)的資金以財(cái)政專項(xiàng)為主，采用“項(xiàng)目制”的方式管理。從培訓(xùn)對(duì)象來看，農(nóng)業(yè)部門主要面向糧食主產(chǎn)區(qū)、勞動(dòng)力主要輸出地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力;人力資源和社會(huì)保障部門主要面向新失去工作的農(nóng)民工、被征地農(nóng)民和技能型轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力;教育部門則將返鄉(xiāng)農(nóng)民工、青年農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、退役士兵、下崗輪崗職工等作為重要的目標(biāo)人群;扶貧部門的重點(diǎn)瞄準(zhǔn)對(duì)象是扶貧工作建檔立卡的青壯年農(nóng)民(16～45歲)、貧困戶中的復(fù)員退伍士兵、扶貧開發(fā)重點(diǎn)村的村干部和能幫助貧困戶脫貧的致富骨干。此外，建設(shè)部門對(duì)建筑行業(yè)的農(nóng)民工，工青婦等群團(tuán)組織對(duì)所聯(lián)系的工會(huì)會(huì)員、青年工人、女性工人等，都通過多元籌資方式開展具有部門和社團(tuán)組織特點(diǎn)的培訓(xùn)[9]。

　　無論是人社部門還是教育部門、農(nóng)業(yè)部門、扶貧部門，其政策設(shè)計(jì)都以相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民工群體為主要瞄準(zhǔn)對(duì)象，如人社部門的政策對(duì)象特別界定了“新失去工作”或是因?yàn)?ldquo;被征地”而失去了穩(wěn)定的生計(jì)來源的失地農(nóng)民。雖然農(nóng)民工在城市社會(huì)整體上是相對(duì)弱勢(shì)人群，但相對(duì)于留守或返回農(nóng)村的人群而言，他們是“精英”。因此返鄉(xiāng)農(nóng)民工——或是在城市務(wù)工中度過了其生命歷程中相對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)最高的階段，或是因傷病療養(yǎng)而不得不返回家鄉(xiāng)——在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民工等都是農(nóng)民工群體中的相對(duì)弱勢(shì)人群。

　　2.地方層次政策執(zhí)行者：負(fù)面性社會(huì)建構(gòu)與選擇性執(zhí)行

　　關(guān)于政策目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)理論認(rèn)為，決策者通常正面或者負(fù)面的社會(huì)建構(gòu)來建構(gòu)政策目標(biāo)群體，并分配利益或者成本以反映和固化這些建構(gòu)。將目標(biāo)群體建構(gòu)作為政策設(shè)計(jì)的一部分，有助于解釋為什么公共政策本來能夠?qū)ι鐣?huì)起到積極作用，但卻經(jīng)常未能解決重大的公共問題，在名義上的目標(biāo)方面失敗，使社會(huì)不公正永久化，導(dǎo)致公民權(quán)利的不平等[10]。課題組與各地政府職能部門的負(fù)責(zé)人座談時(shí)，幾乎大部分與會(huì)者都無意識(shí)中在用這樣的詞語描述新生代農(nóng)民工：“文化水平低”“思想觀念保守”“承受能力、耐受能力也比較差”“參保意識(shí)低”“比較現(xiàn)實(shí)”“比較浮躁，心不靜，期望高不能吃苦”“外來工自身的培訓(xùn)意識(shí)不強(qiáng)”等，在稱呼這一群體時(shí)的用語、口氣也沒有體現(xiàn)應(yīng)有的尊重。在談到如何培訓(xùn)農(nóng)民工，提供公共就業(yè)服務(wù)面臨的問題時(shí)，他們將農(nóng)民工不積極參與作為重要原因。在如何進(jìn)一步將城市基本公共服務(wù)的范圍覆蓋到包括農(nóng)民工在內(nèi)的群體時(shí)，他們認(rèn)為增加了公共管理成本，或基于對(duì)戶籍居民利益的維護(hù)提出反對(duì)意見。

　　為什么國(guó)家出臺(tái)的農(nóng)民工政策沒有達(dá)到預(yù)期效果?還是因?yàn)檫@一政策的執(zhí)行是在地方分權(quán)的行政體制下進(jìn)行的。中央政府只是做出原則性規(guī)定與引導(dǎo)，地方政府作為獨(dú)立行為主體，有其自身的資源約束，及在資源約束條件下自身的發(fā)展目標(biāo)和優(yōu)先秩序。因此，他們?cè)诟黜?xiàng)政策的執(zhí)行過程中，會(huì)依據(jù)自身利益、資源約束、發(fā)展目標(biāo)等進(jìn)行選擇性執(zhí)行[11]。選擇性執(zhí)行的策略有幾種情形，其中“分類”“分階段”地處理在農(nóng)民工培訓(xùn)政策的執(zhí)行中表現(xiàn)突出。如，在福建省J市的農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼政策實(shí)施過程中，補(bǔ)貼對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)分三類，一是本市范圍的進(jìn)城務(wù)工人員，二是跨市流動(dòng)人員，三是跨省流動(dòng)人員。第一類補(bǔ)貼1000元，第二類和第三類通過初級(jí)或中級(jí)技能鑒定者補(bǔ)貼400元、700元。中等職業(yè)教育的免費(fèi)政策逐步向外來務(wù)工人員及其子女放開，在訪談時(shí)間節(jié)點(diǎn)之前，外來工人及其子女還未享受到該項(xiàng)優(yōu)惠政策。此外，J市戶籍的大中專學(xué)生在企業(yè)實(shí)習(xí)期間，政府提供月均400元，為期3個(gè)月，共計(jì)1200元的補(bǔ)助。非J市戶籍的人員則不能享受這一培訓(xùn)補(bǔ)貼政策?？梢钥闯?，J市是以戶籍為分類依據(jù)執(zhí)行差異化的支持政策的。在經(jīng)費(fèi)、人力、時(shí)間等資源約束條件下，在以地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為首要目標(biāo)的前提下，他們會(huì)優(yōu)先選擇轄區(qū)內(nèi)的戶籍人口進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，為提高其政策執(zhí)行績(jī)效，補(bǔ)貼力度與技能等級(jí)正相關(guān)，而實(shí)際上超過70%的人沒有獲得任何技能資格認(rèn)證，使得政府培訓(xùn)更多地補(bǔ)貼了余下的少數(shù)相對(duì)高技能人群，未能覆蓋到實(shí)際更需要技能培訓(xùn)的大多數(shù)人。

　　(二)目標(biāo)群體行為分析：新生代農(nóng)民工精英更多參與培訓(xùn)

　　精英研究是社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)重要范式。“在每一項(xiàng)人類活動(dòng)中，對(duì)每人的能力都能打一個(gè)類似考試時(shí)得的分?jǐn)?shù)。如，給最優(yōu)秀的專業(yè)人員打10分;對(duì)門可羅雀者打1分;給笨蛋可打0分。”精英就是在某一領(lǐng)域取得突出成績(jī)的杰出人物[12]。在新生代農(nóng)民工群體內(nèi)部，擁有相對(duì)較高人力資本、組織資本和職業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位者，是這個(gè)群體內(nèi)部的精英。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，新生代農(nóng)民工精英擁有更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

　　1.人力資本越高者，參與培訓(xùn)機(jī)會(huì)越多

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在政府培訓(xùn)中本科及以上學(xué)歷者的參與率最高，其次是具有中專、職高和技校學(xué)歷者，初中學(xué)歷者參與率最低，總體來看，中等學(xué)歷者參與率最高。與普通教育相比，接受過職業(yè)教育者的政府培訓(xùn)參與率高些;剔除職業(yè)教育，僅考察普通教育，發(fā)現(xiàn)學(xué)歷較高者參與政府培訓(xùn)的比例整體更高(表1)。

　　2.組織資本更高者，培訓(xùn)參與率更高

　　本研究用政治身份和工會(huì)成員身份測(cè)量被訪者的組織資本，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，有黨員身份的新生代農(nóng)民工參與率最高，其次是團(tuán)員身份，群眾排在最后。可以看出，有政治身份比無政治身份者更多參與政府培訓(xùn)，而政治身份中，又以黨員身份的最積極。與在沒有工會(huì)的用人單位工作者相比，在有工會(huì)的單位中工作者培訓(xùn)參與率要高些，在有工會(huì)的用人單位內(nèi)部，工會(huì)成員的培訓(xùn)參與率大大高于非工會(huì)成員(表2)。

　　3.社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位越高者，參與率更高

　　由崗位類型、用人單位性質(zhì)和規(guī)模構(gòu)成對(duì)新生代農(nóng)民工職業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的測(cè)量指標(biāo)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在不同崗位、不同性質(zhì)和規(guī)模的單位工作的新生代農(nóng)民工的政府培訓(xùn)參與率存在顯著差異。從崗位類型的影響來看，普通員工和技術(shù)工人的培訓(xùn)參與率都低于管理層員工，其中又以普通員工的參與率最低。從被訪者的崗位類型分布結(jié)構(gòu)來看，他們主要從事的崗位是普通員工和技術(shù)工人。再次驗(yàn)證了他們的政府培訓(xùn)參與率低的現(xiàn)象。從單位規(guī)模來看，呈現(xiàn)兩頭高中間低的U型變化。一人規(guī)模的單位多為自雇傭者，參與率最高，在500人及以上的大企業(yè)中工作的新生代農(nóng)民工的培訓(xùn)參與率高于中小企業(yè)的從業(yè)人員。從用人單位的性質(zhì)來看，在個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)的從業(yè)者的培訓(xùn)參與率是最低的。有研究發(fā)現(xiàn)，行業(yè)性質(zhì)對(duì)培訓(xùn)率的影響通過該行業(yè)的技能要求展現(xiàn)，技能要求高和技能更新快的行業(yè)比低技能要求且具有季節(jié)性用工特點(diǎn)的行業(yè)更有可能培訓(xùn)員工[13]?？傮w而言，新生代農(nóng)民工職業(yè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位與參與率呈現(xiàn)正向相關(guān)關(guān)系(表3)。

　　(三)農(nóng)民工培訓(xùn)政策結(jié)果偏離政策目標(biāo)

　　新生代農(nóng)民工培訓(xùn)只瞄準(zhǔn)了少數(shù)精英人群，而未覆蓋到占這一群體大多數(shù)的相對(duì)弱勢(shì)人群，發(fā)生了嚴(yán)重的瞄準(zhǔn)偏離。新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的瞄準(zhǔn)偏離加劇了這一群體內(nèi)部的培訓(xùn)機(jī)會(huì)不平等和分化。

　　從目標(biāo)群體的行為分析可以看出，具有較高的人力資本、組織資本和職業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的新生代農(nóng)民工精英在這一群體中的實(shí)際分布比例大大低于政府培訓(xùn)參與率，他們的政府培訓(xùn)參與率卻超過20%;而普通群眾、在私營(yíng)或沒有工會(huì)的企業(yè)工作、具有初中學(xué)歷者的政府培訓(xùn)參與率均在10%上下。高達(dá)53%的新生代農(nóng)民工為普通群眾;57%的人為普通員工;54%的人在沒有工會(huì)的企業(yè)或單位工作;42%的新生代農(nóng)民工為初中學(xué)歷?？梢钥闯觯律r(nóng)民工精英的培訓(xùn)機(jī)會(huì)更多，政府培訓(xùn)在新生代農(nóng)民工群體內(nèi)部的分配是不平等的。

　　楊菊華通過分析全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，受戶籍性質(zhì)、戶籍地點(diǎn)和年齡(相對(duì)于年長(zhǎng)者缺乏工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn))的影響，青年鄉(xiāng)城流動(dòng)人口的絕對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和相對(duì)城市融入水平都是最低的，處于三重弱勢(shì)地位[14]。我們的研究同樣證實(shí)，從培訓(xùn)參與者的人群特征、所處的工作單位小環(huán)境、社區(qū)與社會(huì)大環(huán)境來看，農(nóng)民工培訓(xùn)政策也只是部分達(dá)到了其預(yù)定的政策目標(biāo)，僅僅覆蓋了這一群體中原本處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)的人群，呈現(xiàn)優(yōu)者更優(yōu)而劣者更劣的分化趨勢(shì)，加劇了新生代農(nóng)民工群體內(nèi)部的分化，使得體現(xiàn)為培訓(xùn)機(jī)會(huì)的教育機(jī)會(huì)差異成為教育不公平的又一社會(huì)載體。

　　三、討論與對(duì)策

　　要順利執(zhí)行農(nóng)民工培訓(xùn)這樣一個(gè)涉及教育、人社、住建、農(nóng)業(yè)、科技等多個(gè)部門的多屬性政策，需要有一個(gè)能夠消除部門執(zhí)行“孤島”的高位推動(dòng)機(jī)制。原來的農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議發(fā)揮的高位推動(dòng)效果不夠，“聯(lián)席會(huì)議不刻制印章，不正式行文，日常工作由勞動(dòng)保障部負(fù)責(zé)。請(qǐng)按照國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神認(rèn)真組織開展工作。”國(guó)務(wù)院辦公廳2006年4月給勞動(dòng)保障部做了這一批復(fù)。按照層級(jí)結(jié)構(gòu)推下去的聯(lián)席會(huì)議在地方難以推動(dòng)工作。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于成立國(guó)務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知(國(guó)辦發(fā)〔2013〕60號(hào))》，通知中明確將該小組定位為“國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，此舉有利于夯實(shí)農(nóng)民工培訓(xùn)的高位推動(dòng)基礎(chǔ)。但在未來的農(nóng)民工培訓(xùn)執(zhí)行過程中，要大幅改善農(nóng)民工培訓(xùn)政策的瞄準(zhǔn)效果，還應(yīng)清晰界定培訓(xùn)的目標(biāo)群體，提升政策執(zhí)行水平，發(fā)展面向青年的社會(huì)組織，調(diào)整培訓(xùn)工作重點(diǎn)，并在全社會(huì)大力營(yíng)造認(rèn)可、重視技能人才的社會(huì)氛圍。

圖1 新生代農(nóng)民工實(shí)際分布與政府培訓(xùn)參與比例分布

　　(一)應(yīng)更加清晰地界定新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的目標(biāo)群體

　　為了調(diào)整和擴(kuò)大新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的覆蓋面，政府需要重新清晰界定農(nóng)民工培訓(xùn)的目標(biāo)群體。一是補(bǔ)充培訓(xùn)原則，即縮小而不是擴(kuò)大新生代農(nóng)民工群體內(nèi)部的培訓(xùn)機(jī)會(huì)不平等;二是對(duì)“農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力”進(jìn)行具體的分類分層，調(diào)整原來培訓(xùn)對(duì)象模糊、交叉的部門分工，按照統(tǒng)一、清晰和盡量互斥的原則進(jìn)行農(nóng)民工培訓(xùn)的部門分工;三是將農(nóng)民工培訓(xùn)的覆蓋面作為農(nóng)民工培訓(xùn)工作的考核指標(biāo)，可以單獨(dú)考察相對(duì)弱勢(shì)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的覆蓋面。

　　(二)應(yīng)進(jìn)一步提升農(nóng)民工培訓(xùn)政策的執(zhí)行水平

　　通過系統(tǒng)梳理現(xiàn)行法律法規(guī)政策中關(guān)于農(nóng)民工培訓(xùn)的內(nèi)容，整理出政府、企業(yè)和其他相關(guān)用人單位、職業(yè)學(xué)校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在農(nóng)民工培訓(xùn)中所應(yīng)履行的具體責(zé)任;應(yīng)明確教育、人力資源和社會(huì)保障等相關(guān)29個(gè)部門關(guān)于農(nóng)民工培訓(xùn)的具體責(zé)任、落實(shí)機(jī)制以及與其他部門的協(xié)同內(nèi)容;改革現(xiàn)有農(nóng)民工培訓(xùn)的組織和實(shí)施方式，依據(jù)新生代農(nóng)民工的生活、工作、居住特點(diǎn)與習(xí)慣，調(diào)整培訓(xùn)的組織與實(shí)施，如，調(diào)整農(nóng)民工培訓(xùn)政策的發(fā)布、宣傳渠道和方式;加大對(duì)自身有能力且已開展員工培訓(xùn)的企業(yè)培訓(xùn)一線員工的督導(dǎo)與檢查工作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)用人單位通過捐贈(zèng)、聯(lián)合辦學(xué)等形式投入新生代農(nóng)民工培訓(xùn);政府引導(dǎo)培訓(xùn)平臺(tái)與培訓(xùn)基地的建設(shè)，以服務(wù)于沒有能力或未開展員工培訓(xùn)的企業(yè)等。

　　(三)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展面向青年的社會(huì)組織

　　在改革創(chuàng)新現(xiàn)有青年群團(tuán)組織的同時(shí)，大力發(fā)展面向青年尤其是新生代農(nóng)民工的社會(huì)組織。系統(tǒng)總結(jié)地方在創(chuàng)新發(fā)展青年群團(tuán)、社會(huì)組織方面的成功經(jīng)驗(yàn)，如，安徽省團(tuán)委通過在北京、上海、廣州、深圳、天津、浙江等8個(gè)省市地區(qū)建立安徽駐外團(tuán)工委，聯(lián)系并發(fā)展了180多萬在外務(wù)工的安徽籍青年團(tuán)員，在創(chuàng)新團(tuán)組織工作的同時(shí)也幫助這些青年積極了解黨和政府的各項(xiàng)優(yōu)惠民生政策，有效緩解了社會(huì)矛盾與利益分歧的惡性積累，鞏固了社會(huì)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。最后是創(chuàng)新工會(huì)發(fā)展模式，積極發(fā)揮工會(huì)在組織工人、表達(dá)工人訴求、代表工人利益、緩解勞資沖突等方面的積極功能。

　　(四)應(yīng)進(jìn)一步將培訓(xùn)工作的重點(diǎn)下沉到新生代農(nóng)民工較為集中的崗位和單位

　　進(jìn)一步將培訓(xùn)對(duì)象瞄準(zhǔn)到新生代農(nóng)民工集中的一線崗位、私營(yíng)和民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)等。對(duì)自身開展員工培訓(xùn)的企業(yè)，重點(diǎn)督查一線員工的覆蓋面;對(duì)公共培訓(xùn)平臺(tái)和培訓(xùn)基地，應(yīng)重點(diǎn)考慮培訓(xùn)在中小民營(yíng)企業(yè)的新生代農(nóng)民工;嚴(yán)格檢查農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)助發(fā)放對(duì)象是否符合政策標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)簡(jiǎn)化培訓(xùn)補(bǔ)助報(bào)銷流程。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，還應(yīng)借鑒德國(guó)和英國(guó)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，提升包含新生代農(nóng)民工在內(nèi)的普通勞動(dòng)者與企業(yè)、公共權(quán)力機(jī)構(gòu)談判時(shí)的自我利益保護(hù)能力，增強(qiáng)其維護(hù)自身在崗學(xué)習(xí)、培訓(xùn)的權(quán)利與權(quán)益的能力[15]。

　　(五)進(jìn)一步在全社會(huì)營(yíng)造重視技能人才的社會(huì)氛圍

　　如果將新生代農(nóng)民工視為高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人力資源的重要組成部分，應(yīng)在全社會(huì)大力營(yíng)造重視技能型勞動(dòng)、重視技能人才的社會(huì)氛圍。一是大力表彰新生代農(nóng)民工中的優(yōu)秀代表，在政治上予以高度認(rèn)可，如保障人大代表中的農(nóng)民工代表比例等;二是加大對(duì)技能型人才的獎(jiǎng)勵(lì)力度，如，對(duì)獲得行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的技能標(biāo)兵給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)通過新生代農(nóng)民工關(guān)注的主流媒體和網(wǎng)站進(jìn)行廣泛宣傳;三是對(duì)獲得高層次技能資格認(rèn)定的新生代農(nóng)民工，依據(jù)其對(duì)公共服務(wù)類型的關(guān)注度，重點(diǎn)從入戶、教育、醫(yī)療、住房等政策入手加大準(zhǔn)入力度，開辟其獲得與城市居民同等待遇，實(shí)現(xiàn)市民化的可行通道。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]2011年全國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm，2012-05-02.

　　[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm，2013-6-25.

　　[3]2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-5-12/conten_2677889.htm，2014-5-25.

　　[4]Thomas R.Dye.理解公共政策[M].孫彩紅譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008.

　　[5][10]朱亞鵬.公共政策過程研究：理論與實(shí)踐[M].北京：中央編譯出版社，2013：25-48.

　　[6]Sabatier,P.A.1987“Top-down and Bottom-up Approaches to Implementation Research:A Critical Analysis and Suggested Synthesis.” Journal of Public Policy,6(1):21-48.

　　[7]賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011，(5)：61-79.

　　[8]李允杰，丘昌泰.政策執(zhí)行評(píng)估[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：179.

　　[9]韓俊、汪志洪、崔傳義等.農(nóng)民工培訓(xùn)實(shí)態(tài)及其“十二五”時(shí)期的政策建議[J].改革，2009，(9)：74-85.

　　[11]李瑩，周永新.我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策的變遷：一個(gè)分析框架及其應(yīng)用[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(5)：108-117.

　　[12]帕累托.普通社會(huì)學(xué)綱要[M].田時(shí)綱譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001：296-298.

　　[13]和震，李晨.破解新生代農(nóng)民工高培訓(xùn)意愿與低培訓(xùn)率的困局[J].教育研究，2013，(2)：107.

　　[14]楊菊華.社會(huì)排斥與青年鄉(xiāng)-城流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)融入的三重弱勢(shì)[J].人口研究，2012，(5)：69-82.