20世紀60年代初，以西奧多·舒爾茨(Theodore W. Schultz)、加里·貝克爾(Gary S. Becker)等為代表的經(jīng)濟學(xué)家將“投資于人”而形成的資本視作經(jīng)濟增長與發(fā)展的重要因素，開創(chuàng)了現(xiàn)代人力資本理論，其核心思想揭示了教育培訓(xùn)等人力資本投資的特殊重要作用。在這一理論推動下，大力發(fā)展教育和培訓(xùn)的政策取向很快在世界各國達成共識。針對農(nóng)民工等群體的就業(yè)與教育培訓(xùn)工作，無疑是將人力資本理論與中國特色勞動力市場發(fā)展相結(jié)合扎根中國大地的理論和政策創(chuàng)新。

　　據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農(nóng)民工總量逾2.9億人。面對如此龐大的社會群體，如何實現(xiàn)勞動力“人口紅利”向“人力資本紅利”的轉(zhuǎn)變，如何滿足農(nóng)民工日益增長的美好生活需要，教育和培訓(xùn)的重要性不言而喻?；仡櫜⒄雇覈r(nóng)民工教育培訓(xùn)的政策變遷和未來發(fā)展趨向，具有重要意義。

　　農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策變遷及轉(zhuǎn)型

　　農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策是指導(dǎo)農(nóng)民工教育培訓(xùn)工作開展的綱領(lǐng)性文件，可以為推進農(nóng)民工教育培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展提供根本遵循和行動指南?？傮w來說，其經(jīng)歷了以下三個歷史階段。

　　第一階段：醞釀和初創(chuàng)奠基期(1993—2000年)。“農(nóng)民工時代”初期，與之相關(guān)的權(quán)益保護往往被忽視，導(dǎo)致一段時間內(nèi)尚未形成正式的農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策。隨著20世紀80年代“民工潮”的到來，國家既迫切需要社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的勞動力供給，又要面對“盲流”及其帶來的新挑戰(zhàn)，促使決策者通過開展教育培訓(xùn)來發(fā)揮“穩(wěn)定器”作用。以1993年《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期勞動體制改革總體設(shè)想的通知》為起點，首次提出將職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)延伸至農(nóng)村。1995年《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》明確要求“加強對外來務(wù)工人員的法制、道德、城市生活知識等方面的教育……開展就業(yè)技能培訓(xùn)”，其本質(zhì)是政府“以城市為中心”的理性選擇結(jié)果。這些政策遵循效率優(yōu)先的價值邏輯，雖表現(xiàn)出一定的功利性和狹隘性，卻是早期農(nóng)民工教育培訓(xùn)獲得政策支持與制度保障的有力證明，也為后續(xù)專門政策的出臺奠定了基礎(chǔ)。

　　第二階段：正式啟動和繁榮發(fā)展期(2001—2009年)?？缛?1世紀后，隨著我國工業(yè)化、城市化進程加快，農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策迎來大繁榮大發(fā)展。2001年，教育部印發(fā)的《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向農(nóng)村進城務(wù)工人員開展職業(yè)教育與培訓(xùn)的通知》是正式出臺的首個農(nóng)民工教育培訓(xùn)專項政策，使農(nóng)民工教育培訓(xùn)在頂層設(shè)計中由模糊走向清晰，開始受到黨和國家的重視。2003年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《2003—2010年全年農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的總體目標、任務(wù)和措施作出決策部署，奏響了我國農(nóng)民工教育培訓(xùn)工作的“總號角”。緊接著，相關(guān)政策舉措如雨后春筍，譬如“星火計劃”“陽光工程”“農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計劃”“雨露計劃”等。2007年《中華人民共和國就業(yè)促進法》就以獨立一章強調(diào)了職業(yè)教育和培訓(xùn)，為加快擴大農(nóng)民工教育培訓(xùn)規(guī)模和制度化發(fā)展提供了法律保障。這一方面是當(dāng)時政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，另一方面更深刻的原因是我國勞動力供給進入“劉易斯拐點”，即農(nóng)業(yè)勞動力供給由豐富走向短缺，決定了政策供給遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的價值邏輯。加之國際金融危機影響和經(jīng)濟下行催生了農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”，2008—2009年間我國相繼出臺《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展職業(yè)教育培訓(xùn)工作的緊急通知》《關(guān)于實施特別職業(yè)培訓(xùn)計劃的通知》等多個文件，開展“百日百萬”培訓(xùn)行動、“春風(fēng)行動”等系列活動，均強調(diào)要加大農(nóng)民工職業(yè)教育和培訓(xùn)力度，這對緩解當(dāng)時就業(yè)壓力和社會焦慮無疑是一劑“特效藥”。

　　第三階段：以人民為中心的轉(zhuǎn)型升級與創(chuàng)新發(fā)展新時期(2010年至今)。經(jīng)歷了從無到有、從少到多的政策漸進變遷之后，農(nóng)民工教育培訓(xùn)工作成效顯著，對政策制定也有更高的期盼，即從“數(shù)量”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量”、從“粗放”轉(zhuǎn)向“精準”。2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》可視為此方面的重要轉(zhuǎn)折，該政策勾勒了質(zhì)量導(dǎo)向的新圖景，對培訓(xùn)擴大就業(yè)提出了新要求。就業(yè)始終是受重視的問題，特別是黨的十八大以來，我國堅持以人民為中心的發(fā)展思想，明確將就業(yè)列為民生建設(shè)的首要任務(wù)，這為就業(yè)導(dǎo)向的職業(yè)教育提供了全新戰(zhàn)略契機。此后《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)》很快出臺，該規(guī)劃正式將農(nóng)民工納入現(xiàn)代職業(yè)教育體系中，幫助這一相對弱勢群體滿足就業(yè)需求，體現(xiàn)了促進公平的價值追求。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)及新型城鎮(zhèn)化的推進，就業(yè)空間和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，農(nóng)民工就業(yè)壓力也隨之發(fā)生變化，即從“數(shù)量型壓力”轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)性壓力”，亟須農(nóng)民工提升自身技能來適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新變化。對此，教育培訓(xùn)開始從“單向供給”轉(zhuǎn)向“以需供給”，精準發(fā)力、分別施策和提升服務(wù)能力成為這一時期政策制定的主旋律。例如，國家已將農(nóng)民工納入終身職業(yè)技能培訓(xùn)體系中，先后頒布了兩個技能提升計劃，即《農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃——“春潮行動”實施方案》和《新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃(2019—2022年)》;在“求學(xué)圓夢行動”中提出要讓部分優(yōu)秀農(nóng)民工實現(xiàn)學(xué)歷與技能的“雙提升”;在《農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)五年行動計劃(2016—2020年)》中對返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)進行部署;2020年為應(yīng)對疫情影響而印發(fā)的《農(nóng)民工穩(wěn)就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)計劃》鼓勵以工代訓(xùn)、以訓(xùn)穩(wěn)崗?fù)貚彽?。這一時期的政策始終貫穿促進農(nóng)民工職業(yè)生涯規(guī)劃和國家經(jīng)濟社會發(fā)展的主線，已凸顯兼顧效率與公平的價值邏輯。

　　農(nóng)民工教育培訓(xùn)趨向及策略

　　第一，農(nóng)民工教育培訓(xùn)與就業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展之間仍存在“錯配”現(xiàn)象，要進一步強化教育培訓(xùn)人力資本質(zhì)量提升的政策取向。自21世紀初以來，開展教育培訓(xùn)是增加農(nóng)民工人力資本積累的關(guān)鍵之策。未來經(jīng)濟發(fā)展格局和就業(yè)形勢都將發(fā)生新變化，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興將加速城、鄉(xiāng)雙重轉(zhuǎn)型，既不斷重構(gòu)農(nóng)民工教育培訓(xùn)的新環(huán)境，也決定其基本趨向。一是努力積蓄農(nóng)民工“人力資本紅利”。必須堅持以人民為中心的價值取向，準確研判國內(nèi)國外兩個大局對產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈調(diào)整趨勢，以更充分更高質(zhì)量就業(yè)為導(dǎo)向，在多元化教育培訓(xùn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上狠抓細抓，實現(xiàn)供需精準對接，為勞動力市場和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展“蓄能”。二是重視合理分化農(nóng)民工異質(zhì)性人力資本。立足雙重轉(zhuǎn)型需要，準確預(yù)估未來農(nóng)民工人力資本競爭程度，重點通過技能提升再培訓(xùn)和職業(yè)教育(包括高等職業(yè)教育)來護航城鎮(zhèn)和現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，同時支持農(nóng)民工人力資本回流，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

　　第二，農(nóng)民工教育培訓(xùn)內(nèi)涵及資源愈加豐富，需要樹立“大教育”和“全人教育”觀，健全長效發(fā)展機制。農(nóng)民工教育培訓(xùn)包括早期以適應(yīng)城市生活的法制觀念和規(guī)則意識教育，以及各類職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)、學(xué)歷繼續(xù)教育、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。但隨著時代變遷，“農(nóng)民工”將不再是一個單向度的剩余勞動力、流動人口或勞工階層，而是更加完整的“人”。不難預(yù)想，現(xiàn)有的資源供給終將不足以滿足未來需求。因此要提前做好充足準備，以滿足終身學(xué)習(xí)需要和全面培養(yǎng)完整的人為指引，從加強農(nóng)村初等教育資源建設(shè)出發(fā)，建立一套完備的適合農(nóng)民工未來發(fā)展需求的“長線教育+短線培訓(xùn)+自我學(xué)習(xí)”體系，以承載更多夢想，健全教育培訓(xùn)長效發(fā)展機制。

　　第三，農(nóng)民工教育培訓(xùn)制度創(chuàng)新的合力仍有待增強，應(yīng)當(dāng)堅持政府主導(dǎo)、多方參與，健全多元主體聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。農(nóng)民工教育培訓(xùn)制度創(chuàng)新涉及政府、市場和社會等多種力量，但長期均以政府單一主導(dǎo)的強制性變遷活動為主。進入新時期，更要強調(diào)以制度建構(gòu)和運行為農(nóng)民工教育培訓(xùn)“保駕護航”。宏觀上堅持由中央統(tǒng)籌規(guī)劃，做好頂層設(shè)計;中微觀上由各部委配套政策支持、分省細抓落實，引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)、社會團體、院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)及農(nóng)民工自身等利益相關(guān)行動主體形成強大的正式和非正式制度創(chuàng)新合力。

　　第四，農(nóng)民工教育培訓(xùn)發(fā)展制度化、科學(xué)化趨勢凸顯，亟待重視和推進立法進程，健全立法保障機制。覆蓋農(nóng)民工群體的職業(yè)教育和培訓(xùn)已獲得合法依據(jù)，立法保障不容忽視。依法治教是教育發(fā)展的必然歷史趨勢，也是保障教育質(zhì)量的重要措施。農(nóng)民工教育培訓(xùn)是我國現(xiàn)代職業(yè)教育和終身職業(yè)技能培訓(xùn)兩大體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一，有必要納入相關(guān)法律法規(guī)體系中。例如，結(jié)合《就業(yè)促進法》和《依法治教實施綱要(2016—2020年)》總部署，在加快推進《職業(yè)教育法》修訂和《終身學(xué)習(xí)法》起草等工作的基礎(chǔ)上，重視加強農(nóng)民工教育培訓(xùn)在內(nèi)的立法工作，為政策制度的可持續(xù)供給及執(zhí)行提供堅實的法治保障。

　　第五，農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策體系日趨龐雜，需要重視政策梳理和成效評估，健全政策評估機制。這是考量政策是否精準有效的重要手段，也是推進政策改進、延續(xù)或終止的基本依據(jù)。但對于農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策評估，目前相關(guān)研究和實踐都很薄弱。因此要重視政策效果及影響，建議從多維度構(gòu)建農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策實施效果的評估指標體系，并將評估結(jié)果反饋相關(guān)利益主體，提高政策能見度，從而對政策偏差做及時診斷、調(diào)整和改進，避免政策支持陷入“大而化之”抑或“多而無效”的困境。

　　(本文系江蘇省研究生科研與實踐創(chuàng)新計劃項目“以教育培訓(xùn)提升農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)質(zhì)量的機制與策略研究”(KYCX20_2635)、教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“教育培訓(xùn)和市民化對城市外來務(wù)工人員犯罪行為影響的實證研究”(15JJD19003)階段性成果)

　　(作者單位：蘇州大學(xué)教育學(xué)院、蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化研究中心)