注重內涵式發(fā)展 促進鄉(xiāng)村振興提質增效

　　6月18日，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法(草案)》(以下簡稱《促進法(草案)》)首次提請十三屆全國人大常委會審議。此次《促進法(草案)》向社會公眾征求意見，擬通過建立健全法律制度和政策措施，促進鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，立法保障鄉(xiāng)村振興。

　　在《促進法(草案)》11章、七十六條中，主體部分“產業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化傳承、生態(tài)保護、組織建設”共五章，將鄉(xiāng)村的“五大振興”依次寫入，尤其是對人才發(fā)展、文化傳承、生態(tài)保護的內容提出了詳實的要求，其注重內涵式發(fā)展的指導思想可見一斑，這也是《促進法(草案)》的一大特征。

　　構建全方位人才體系

　　眾所周知，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的一大急需突破的難題就是各種人才的極度稀缺。就在6月17日，農業(yè)農村部、國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合發(fā)布《關于深入實施農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人培育行動的意見》。文件提出，到2025年，農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境明顯改善，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)層次顯著提升，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)隊伍不斷壯大。農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人達到100萬人以上，農業(yè)重點縣的行政村基本實現全覆蓋。

　　《促進法(草案)》提及的“人才支撐”是一個全方位的人才體系的構建，該人才體系建設包括的內容是多層次、多元化、多角度的，分別包括完善扶持政策、加強農村教育工作統(tǒng)籌、滿足農業(yè)農村運營需求、提高農村專業(yè)人才服務保障能力以及建立健全人才培養(yǎng)合作與交流機制五個方面的內容。

　　其一，從完善扶持政策的角度提出，鼓勵和支持社會各方面提供教育培訓、技術支持、創(chuàng)業(yè)指導等服務，加強農村人力資源開發(fā),促進農業(yè)農村人才隊伍建設。

　　其二，從加強農村教育工作統(tǒng)籌的角度指出，推進農村基礎教育，加強職業(yè)教育和繼續(xù)教育，提升鄉(xiāng)村教育現代化水平。加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設，提高農村醫(yī)療衛(wèi)生服務能力。鼓勵培育鄉(xiāng)村文化骨干力量，加強鄉(xiāng)村文化人才隊伍建設。

　　其三，從滿足農業(yè)農村運營需求的角度明確，培養(yǎng)有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民和農村實用人才。

　　其四，從提高農村專業(yè)人才服務保障能力的角度要求，指導、支持高等院校、職業(yè)學校設置涉農相關專業(yè)，加大農村專業(yè)人才培養(yǎng)力度，鼓勵高等院校、職業(yè)學校畢業(yè)生到農村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。大力培育農業(yè)科技、科普、推廣、經營管理人才和社會工作人才。

　　其五，從建立健全城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機制的角度明確，建立鼓勵社會人才參與鄉(xiāng)村建設的激勵機制，完善返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持政策，搭建社會工作和鄉(xiāng)村建設志愿服務平臺，支持和引導社會人才通過多種方式服務鄉(xiāng)村振興。

　　傳承與發(fā)揚并舉的文化振興

　　鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大振興之一是文化振興，其在總體要求中強調鄉(xiāng)風文明，這也是鄉(xiāng)村振興內涵式發(fā)展的重要組成部分?！洞龠M法(草案)》第四章是“文化傳承”，其分別對倡導科學健康的生產生活方式、健全鄉(xiāng)村公共文化服務體系、保護傳承和發(fā)展農業(yè)文化遺產和非物質文化遺產以及發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產業(yè)四個方面提出了要求。

　　其一，倡導科學健康的生產生活方式。強調加強農村精神文明建設，豐富農民群眾精神文化和體育生活，倡導科學健康的生產生活方式，培育文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風。

　　其二，健全鄉(xiāng)村公共文化服務體系。要求完善鄉(xiāng)村公共文化體育設施網絡和服務運行機制,拓展鄉(xiāng)村文化服務渠道，豐富鄉(xiāng)村文化生活。

　　其三，保護、傳承和發(fā)展農業(yè)文化遺產和非物質文化遺產。保護歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、少數民族特色村寨，整體性保護農村文化生態(tài)，挖掘優(yōu)秀農耕文化的深厚內涵，發(fā)揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風中的重要作用。

　　其四，發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產業(yè)。有計劃地建設特色鮮明、優(yōu)勢突出的農耕文化展示區(qū)、文化產業(yè)特色村落，發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產業(yè)，推動鄉(xiāng)村地區(qū)傳統(tǒng)工藝振興，積極推動智慧廣電鄉(xiāng)村建設，積極有序發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村體育產業(yè)，活躍繁榮農村文化市場。

　　打造集約與安全并進的生態(tài)宜居環(huán)境

　　近些年來，對農村生態(tài)環(huán)境建設的要求越來越高、越來越多、越來越細?！洞龠M法(草案)》圍繞“生態(tài)保護”提出了相關的理念、制度和機制，從健全生態(tài)保護制度與機制、發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)、注重綠色發(fā)展、人居環(huán)境整治、改善鄉(xiāng)村居住條件、農業(yè)生產健康與安全以及加強環(huán)境保護等多角度地詮釋了“生態(tài)保護”的要旨。

　　其一，健全生態(tài)保護制度與機制。加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程，健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護制度和生態(tài)保護補償機制，改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。

　　其二，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)。鼓勵和支持農業(yè)生產者采用節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)能等先進的種植養(yǎng)殖技術，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)。

　　其三，注重綠色發(fā)展。實施國土綜合整治和生態(tài)修復，實現農業(yè)農村綠色發(fā)展,建設美麗鄉(xiāng)村。推進農業(yè)投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業(yè)模式生態(tài)化，引導全社會形成節(jié)約適度、綠色低碳、文明健康的生產生活和消費方式。

　　其四，人居環(huán)境整治。加強農村人居環(huán)境整治，推進農村環(huán)境衛(wèi)生整治提升，改善村容村貌，建設生態(tài)宜居的農村人居環(huán)境。

　　其五，改善鄉(xiāng)村居住條件。建立農村住房建設質量安全管理制度和相關技術標準體系，加強農村住房建設管理和服務，改善農村住房條件、居住環(huán)境和設施。

　　其六，農業(yè)生產健康與安全。對農業(yè)投入品實行嚴格管理，對高毒、高殘留的農藥、獸藥采取禁用限用措施。

　　其七，加強環(huán)境保護。實行耕地養(yǎng)護、修復、休耕和草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，禁止違法將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的產業(yè)、企業(yè)向農村轉移，禁止違法將城鎮(zhèn)垃圾、工業(yè)固體廢物、未經達標處理的城鎮(zhèn)污水等向農業(yè)農村轉移。禁止向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質，禁止將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田和土地復墾。推進廢舊農膜和農藥包裝廢棄物回收處理，推進農作物秸稈、畜禽糞污的資源化利用，嚴格控制河流湖庫、近岸海域投餌網箱養(yǎng)殖。

以法規(guī)建設打開城鄉(xiāng)融合突破口

　　“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。”與《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法(草案)》(以下簡稱《促進法(草案)》)同時發(fā)布的草案說明，以這樣一句話概括了城鄉(xiāng)融合發(fā)展對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要意義。其中明確，要堅持好農村基本制度，堅守好底線，保護好農民利益，更好激發(fā)農村內部發(fā)展活力;同時，要著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，優(yōu)化農村外部發(fā)展環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

　　面對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現狀，這樣一部《促進法(草案)》的出現可謂水到渠成。

　　國家統(tǒng)計局在今年年初發(fā)布的數據顯示，2019年年末我國城鎮(zhèn)人口占總人口比重(城鎮(zhèn)化率)為60.60%，這是我國城鎮(zhèn)化率首次突破60%大關。城鎮(zhèn)化率快速提升的背后不只有巨大的經濟增長潛力，還包括一直經受著沖擊的我國農村建立在過去熟人社會基礎上的秩序和資源關系。特別是在近幾年農村集體產權制度改革不斷推進以及越來越多社會資本下鄉(xiāng)的背景下，鄉(xiāng)村內外部環(huán)境都發(fā)生了實質性變化，原有的秩序與關系自然會被打破。這種“打破”不是壞事，是通向更高層次城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提，也是社會各類生產要素充分流動及其效率提升的先決條件。但“重建”的過程在短時間內很難完成，新形成的陌生人社會需要對法規(guī)、秩序的重構進行不斷的試錯和探索，以形成新環(huán)境下的權益保障和利益分配機制。在機制最終形成之前，各級政府和相關部門則承擔著包括規(guī)則制定、利益協(xié)調、秩序維護等關鍵作用，既要推動農村資源發(fā)揮最大生產效用，又要在突破傳統(tǒng)自治方式的前提下保障相對弱勢群體的基本權益。

　　事實上，這也是現階段部分促進政策在農村難以有效落實的原因。相較于在法規(guī)、機制仍有待完善的農村地區(qū)，地方政府往往更傾向于從較高的城鎮(zhèn)化率、整體經濟發(fā)展程度以及土地拍賣中，收獲政績和財政收入。針對于此，《促進法(草案)》試圖以明確各級政府職能、建立考核評價制度等方式推動其在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中發(fā)揮作用，并在新的機制、法規(guī)完善之前，保證重塑城鄉(xiāng)關系方向的正確性。

　　《促進法(草案)》在第七章中規(guī)定，逐步健全城鄉(xiāng)基本公共服務體系、健全鄉(xiāng)村便民服務體系、完善城鄉(xiāng)社保制度是國家層面在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的職責，重點要促進基本公共服務資源向農村傾斜，完善鄉(xiāng)村服務設施、平臺和運行機制，并確保城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇隨經濟社會發(fā)展逐步提高;縣級以上人民政府應當整體考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展、基礎設施、社會保障、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等布局，還應采取措施促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農民自愿有序進城落戶;縣級人民政府則應當以優(yōu)化本行政區(qū)域內鄉(xiāng)村發(fā)展布局入手，結合村莊實際，分類推進村莊建設。與此同時，《促進法(草案)》明確建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標責任制和考核評價制度，由地方黨委和人民政府承擔促進鄉(xiāng)村振興的主體責任，縣級以上地方黨委和人民政府應當以適當方式考核本級黨委和人民政府相關部門負責人、下級黨委和人民政府及其負責人完成鄉(xiāng)村振興目標情況，考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容;對于不履行或者不正確履行鄉(xiāng)村振興促進工作職責的，應依照法律法規(guī)和國家有關規(guī)定追究責任。

　　在明確職責、健全法規(guī)的基礎上，《促進法(草案)》也在試圖化解城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“融城”與“融村”中存在的部分難題。

　　一方面，農民群體的“融城”仍需權益保障作后盾。

　　不管是2008年的金融危機還是今年的新冠肺炎疫情，其后都出現了大規(guī)模的農民工返鄉(xiāng)，這兩次沖擊證明了，農民要想真正融入城市不僅要有相對穩(wěn)定的工作與收入保障，也需要固定的住所、相對均等的社會福利以及一定的抗風險能力。但事實上，能達到這一標準的農民工少之又少，他們中的大部分面臨突發(fā)狀況后，更多的是被迫返鄉(xiāng)就業(yè)。在城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)村是快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設過程中的減壓器和防火墻，同時對于農民而言，土地仍發(fā)揮著重要的基本保障功能，因此，農村集體產權制度改革需要與戶籍制度改革協(xié)調推進，鄉(xiāng)村仍需要以健全的權益保障機制維護農民“融城”的底線，不能以農民進城為由剝奪其權益?！洞龠M法(草案)》即關注到了這一點，其中在加強基層群眾組織建設、支持農村社會組織發(fā)展的同時，再次明確，縣級以上地方人民政府不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等作為農民進城落戶的前提，并要推進取得居住證的農民工及其隨遷家屬持居住證享受城鎮(zhèn)基本公共服務。

　　另一方面，社會資本“融村”仍需利益聯(lián)結機制的建立。

　　在基本的權益保障基礎上，部分社會資本下鄉(xiāng)會遭遇違約、經營難以長期持續(xù)等問題。在實踐具體表現為，流轉土地的農戶在社會資本實現較高效益后，要求增加土地租金或以土地入股等，如果雙方無法形成新協(xié)議，很容易導致生產經營的不可持續(xù)。這其中有利益聯(lián)結機制設置不合理的原因，此外，社會資本與鄉(xiāng)村的合作還是過多地建立在了資產之上，而沒有形成更深層面的合作。針對這一問題，《促進法(草案)》提出各級人民政府應當引導和支持農村集體經濟組織發(fā)揮依法管理集體資產、開發(fā)集體資源、服務集體成員等方面的作用，保障農村集體經濟組織的獨立運營和發(fā)展壯大;縣級以上地方人民政府應當支持發(fā)展農民專業(yè)合作社、家庭農場等多種經營主體，健全農村社會化服務體系;農村基層黨組織要依法組織農民參與產業(yè)發(fā)展，協(xié)調農民、集體、市場主體等方面利益關系， 切實維護大多數農民的根本利益。在產業(yè)發(fā)展之上，鄉(xiāng)村還應從特色產業(yè)融合、引入新產業(yè)等角度入手，探索形成更穩(wěn)定、更深層的利益聯(lián)結機制，以推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接

　　2020年是全面建成小康社會目標實現之年，也是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年。眼下，距離目標的實現僅剩下半年時間，在這一重要時點，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法(草案)》近日正式提請十三屆全國人大常委會第十九次會議審議，這不僅意味著，加快推進鄉(xiāng)村振興將具備法治保障，同時也是“兩個一百年”交匯期，為如何統(tǒng)籌做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接指明了道路和方向。

　　黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，黨中央、國務院先后出臺了關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(2018年中央一號文件)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)。此次起草鄉(xiāng)村振興促進法，則進一步把黨中央關于鄉(xiāng)村振興的重大決策部署，包括鄉(xiāng)村振興的任務、目標、要求和原則等，轉化為法律規(guī)范，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署得到落實;把各項促進鄉(xiāng)村振興的政策措施，特別是堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制、建立新型城鄉(xiāng)關系方面的政策，通過立法確定下來。

　　做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接是當前農業(yè)農村工作的一項重要工作。一方面，到今年年底，脫貧攻堅將取得全局的決定性的勝利，農民一個不落地進入小康社會;另一方面，鄉(xiāng)村振興要全面的開局起步，為實現農業(yè)農村的現代化奠定堅實的基礎。如果說脫貧攻堅是攻堅戰(zhàn)，鄉(xiāng)村振興就是一場持久戰(zhàn)。

　　事實上，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有著內在聯(lián)系的一致性，脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的基礎，鄉(xiāng)村振興七條道路，從重塑城鄉(xiāng)關系走城鄉(xiāng)融合之路，一直到最后打贏脫貧攻堅戰(zhàn)走中國特色減貧之路，這本身就是鄉(xiāng)村振興的重要選項。但同時，脫貧政策有區(qū)域性、階段性，鄉(xiāng)村振興政策有全面性、長期性、普惠性。

　　統(tǒng)籌做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接之所以重要，是因為通過實施鄉(xiāng)村振興，能夠更好地鞏固脫貧成果，接續(xù)地推動經濟社會發(fā)展，防止脫貧摘帽的地區(qū)人群出現返貧，避免差距進一步拉大。因此，中央對解決好鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的銜接問題高度重視。2018年中央1號文件就明確地把做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接作為一個重大的任務首次提了出來。2019年的中央1號文件，又再次強調這個問題。此后，黨的十九屆四中全會也明確要求，要建立解決相對貧困的機制，這就需要使這項工作跟鄉(xiāng)村振興很好地銜接起來。

　　當前決戰(zhàn)脫貧攻堅瞄準的是貧困地區(qū)和貧困戶，而鄉(xiāng)村振興則是所有農村、農民、農業(yè)的全覆蓋。脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的重要前提和優(yōu)先任務，鄉(xiāng)村振興是鞏固脫貧成果接續(xù)向前發(fā)展，最終實現共同富裕的必然要求。但是，我們也必須看到，做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接，仍存在著不少的困難和挑戰(zhàn)。比如，貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展的市場化程度還有待提高，經營主體的市場發(fā)育程度不夠，產業(yè)鏈條尚未完全形成;再比如，如何激發(fā)貧困人口內生動力，以及如何保持脫貧攻堅政策的穩(wěn)定和連續(xù)性問題，也就是說，從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，一些特殊的、非常規(guī)的政策需要轉化為制度性的安排，畢竟適合攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略戰(zhàn)術不一定適合持久戰(zhàn)。

　　正因為此，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法(草案)》擬作出一系列規(guī)定，為加快推進鄉(xiāng)村振興提供法治保障。草案以五大振興為主要內容，著重從產業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化傳承、生態(tài)保護、組織建設等方面，將黨中央有關方針政策和地方實踐中的成功經驗，通過立法形式確定下來，明確相關政策措施，完善相關制度，保障鄉(xiāng)村全面振興。五大振興是鄉(xiāng)村全面振興的核心內涵和主要抓手。要堅持鄉(xiāng)村全面振興，抓重點、補短板、強弱項，實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，推動農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展。

　　草案中，專門用一章的篇幅聚焦城鄉(xiāng)融合：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。這其中涉及到農村基本制度，如規(guī)定：國家堅持農村土地集體所有制，完善農村集體產權制度，鞏固和完善農村基本經營制度，健全鄉(xiāng)村治理制度;建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，推動人口、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間有序流動。

　　為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，必須強化鄉(xiāng)村振興的扶持措施。2018年中央一號文件明確提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題，要健全投入保障制度，確保財政投入持續(xù)增長，拓寬資金籌集渠道，創(chuàng)新投融資機制，提高金融服務水平，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加。為此，草案專設扶持措施一章，將這些強農惠農富農政策上升為法律規(guī)范，分別就財政投入、農業(yè)補貼、土地出讓收入、資金基金、融資擔保、資本市場、金融服務、農業(yè)保險、用地保障，以及社會資本參與鄉(xiāng)村振興等作出規(guī)定，從政策扶持上落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展。

　　“三農”問題是關系國計民生的根本性問題。從打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現全面小康，朝著全面鄉(xiāng)村振興目標邁進，最終實現農業(yè)強、農村美、農民富，這也是通過立法促進鄉(xiāng)村振興的深意所在。