黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》(下文簡稱《建議》)，從全黨重中之重工作安排和加快農業(yè)農村現(xiàn)代化要求考慮，提出“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興”的構想。其中，實施鄉(xiāng)村建設行動，把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置的建議，在社會上引起了廣泛關注，受到各地重視并開展討論。

　　實施鄉(xiāng)村建設行動是優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村的重要體現(xiàn)

　　習近平總書記在2017年中央農村工作會議上指出：“有不少人認為，只要城鎮(zhèn)化搞好了，大量農民進城了，‘三農’問題也就迎刃而解了。有的人認為，‘三農’對生產總值、財政收入貢獻少，不如工業(yè)項目來得快，基礎設施、公共服務、社會管理還是向城市傾斜，‘三農’往往排不上號”，“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，我國鄉(xiāng)村的地位是值得我們深入思考的大問題”。是否改變“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”，以及學習貫徹落實黨的十九屆五中全會精神情況怎么樣，各地的鄉(xiāng)村建設實施情況將成為重要衡量指標。

　　《建議》明確了“十四五”時期實施鄉(xiāng)村建設行動的特定內涵，主要包括縣域城鎮(zhèn)功能定位和建設、村莊規(guī)劃建設、農村基礎設施建設、農村環(huán)境建設和農村人才建設等五個方面。這五個方面的建設有的已經在各地實踐多年，如縣域城鎮(zhèn)建設和農村基礎設施建設，成效顯著，農民感受深、獲益大；有的主要在“十三五”時期實施，如以“廁所革命”和垃圾處理等為主要內容的農村環(huán)境整治，農民也有明顯的獲得感；有的主要在“十四五”時期開始實施，如村莊規(guī)劃建設，直接與每個農民有關。無論哪項建設，都有助于補齊農村現(xiàn)代化短板，讓廣大農民更好地分享改革發(fā)展成果。

　　《建議》提出的鄉(xiāng)村建設，必然涉及到資金投入和土地供給等要素資源?？陀^來說，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進過程中，不僅農村在全社會建設資金和建設用地分配格局中所占份額相對較少，而且大量的農村資金通過金融存款等途徑流向城市，農村土地通過征收轉為城市建設用地，土地出讓收入分配于農村的份額也不多。實施鄉(xiāng)村建設行動，必須改變建設資金流向和建設用地供給的既有格局，尤其是當資金有限和建設用地供給矛盾出現(xiàn)時，必須優(yōu)先保障鄉(xiāng)村建設資金和土地等要素資源供給。只有這樣，鄉(xiāng)村建設才能取得實效。能否克服鄉(xiāng)村建設資金和用地不足的難題，將成為一個地方是否貫徹落實優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村的“試金石”。

　　《建議》提出實施鄉(xiāng)村建設行動，給各地的領導干部配備及其水平和能力帶來嚴峻考驗。機構改革后，“三農”工作主要由農業(yè)農村行政管理系統(tǒng)承擔。客觀來說，各地農業(yè)農村行政管理系統(tǒng)領導干部過去主要抓農牧業(yè)生產，對鄉(xiāng)村建設比較陌生，雖然《建議》提出的實施鄉(xiāng)村建設行動十分具體，有助于基層干部將中央有關頂層設計落實落地，但要在執(zhí)行過程中從“門外漢”變成熟練的管理者和推動者，難度可想而知。這就要求各地必須充實加強鄉(xiāng)村建設領導干部隊伍，把優(yōu)秀領導干部配備到鄉(xiāng)村建設的各個領域，確保鄉(xiāng)村建設水平。配備實施鄉(xiāng)村建設行動的得力領導干部，將成為一個地方貫徹落實優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村的“助推器”。

　　實施鄉(xiāng)村建設行動是全面推進鄉(xiāng)村振興的有效抓手

　　《建議》提出全面推進鄉(xiāng)村振興。全面推進鄉(xiāng)村振興，意指鄉(xiāng)村產業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織等全方位的振興。實施鄉(xiāng)村建設的任一行動，無不與鄉(xiāng)村的全面振興直接相關?？h域城鎮(zhèn)功能定位和建設是鄉(xiāng)村全面振興的重要牽引力量，村莊規(guī)劃建設最能反映鄉(xiāng)村全面振興的進展，農村基礎設施建設是鄉(xiāng)村全面振興的條件和前提，改善農村人居環(huán)境是實現(xiàn)生態(tài)振興和生態(tài)宜居的最有效途徑，提高農民科技文化素質才能更好地推動鄉(xiāng)村人才振興。

　　實施鄉(xiāng)村建設行動，要按照加快補齊農村公共服務短板、促進城鄉(xiāng)公共服務均等化、確保農民能夠共享發(fā)展和改革成果的總體要求。各地要合理定位好縣城和縣域范圍內的一般城鎮(zhèn)的各自功能，重點是強化縣城政務、經濟和文化等綜合服務能力，把縣域范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務農民的區(qū)域中心。同時，要統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設。按照新型城鎮(zhèn)化建設要求轉移農業(yè)人口，盡可能地吸引農民就近市民化，提高縣域城鎮(zhèn)化水平。按照有助于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村傳承的要求，保護好傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風貌，避免大拆大建。

　　縣域城鎮(zhèn)化，必須有助于推動形成新型工農城鄉(xiāng)關系。經濟發(fā)展是縣域城鎮(zhèn)化的重要內容。發(fā)展縣域經濟，各地會普遍推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。面對國內糧食等重要農產品生產比較效益偏低局面較難改變以及面臨激烈的國際市場競爭的客觀現(xiàn)實，各地必須按照推動形成工農互促關系的要求，確保重要農產品國內生產底線不突破，絕不能舍棄農業(yè)，以非農化和非糧化解決農業(yè)效益問題。近些年來，一些地方為了提高土地產出效益而探索發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，片面過分地將耕地變草地，植樹造林，占用耕地建設旅游等設施，有的地方實踐確實提高了經濟效益和生態(tài)效益，卻失去了耕地的社會效益和重要農產品供給保障功能。當然，更多的地方發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的實踐并不成功，主要依賴財政支持過日子，無法可持續(xù)發(fā)展。縣域城鎮(zhèn)化，必須有助于鞏固和加強農業(yè)的供給功能，有助于城鄉(xiāng)在功能上互補。

　　非傳統(tǒng)村落的村莊規(guī)劃建設任務艱巨，與農民權益最直接相關。各地要全面總結社會主義新農村建設開展以來村莊規(guī)劃建設的經驗教訓，規(guī)劃先行，發(fā)揮農民主體作用，避免搞形象工程，如給農宅“穿衣戴帽(刷白墻加蓋三角形屋頂)”，避免違背農民意愿逼農民上樓，避免不切實際的撤村并居。

　　黨的十八大以來，農村基礎設施建設邁上新臺階，農村人居環(huán)境明顯改善。到“十三五”期末，我國全面完成了飲水安全工程，基本保障了所有農民安全飲水;實施了多輪農村電網改造，農民用電難用電穩(wěn)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一電價等問題基本解決;村村通全面實現(xiàn)，農村道路不斷提檔升級，有條件的行政村還通了公共汽車，部分自然村也通了硬化路;農村危房改造全面完成，農民住房安全基本得到保障;光纖、移動寬帶基本覆蓋全國鄉(xiāng)村，農民可以像城里人一樣，普遍使用現(xiàn)代化的通訊手段，城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝加快消除?！笆濉逼陂g，我國實施了農村人居環(huán)境整治行動，農村臟亂差面貌徹底改變。多數(shù)農戶廁所進行了改造，農村衛(wèi)生廁所基本普及，生活垃圾收集轉運處理等體系基本建立。

　　實施鄉(xiāng)村建設行動，要進一步完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施，提升農房建設質量?！笆奈濉逼陂g，我國還將進一步改善農村人居環(huán)境，繼續(xù)因地制宜推進農村改廁、生活垃圾處理和污水治理，并實施河湖水系綜合整治，推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興。提檔升級農村基礎設施，提高農房質量，改善農村人居環(huán)境，能讓農民體會到更多的獲得感和幸福感。

　　實施鄉(xiāng)村建設行動，既要全面提高現(xiàn)有常住農民的科技文化素質，大力發(fā)展農民職業(yè)教育，培育新型職業(yè)農民，提高農民各類就業(yè)技能;又要積極吸引返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人才，改變農村人才凈外流狀況，為鄉(xiāng)村全面振興注入最具活力的人力資源，推動鄉(xiāng)村人才振興。

　　全面推進鄉(xiāng)村振興，也意指在全國各地普遍地推進鄉(xiāng)村振興。如果說脫貧攻堅的主戰(zhàn)場是貧困地區(qū)，那么全面推進鄉(xiāng)村振興在地域上則包含全國縣域范圍內的所有城鎮(zhèn)和村莊，包含發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)(主要是脫貧地區(qū))?！督ㄗh》提出要實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，增強脫貧地區(qū)鞏固脫貧成果及內生發(fā)展能力。

　　實施鄉(xiāng)村建設行動要著力深化農村土地制度改革

　　實施鄉(xiāng)村建設行動，貫徹農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針，并不意味著要放棄發(fā)揮市場機制的決定性作用。為此，深化農村土地制度改革，要進一步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)資金和人才等要素平等交換、雙向流動。

　　要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，盤活農村土地，解決鄉(xiāng)村建設土地供給不足和不活等現(xiàn)實難題。探索宅基地三權分置實現(xiàn)形式，允許進城子女繼承父母在農村的房屋，適度放活宅基地使用權，吸引農民投資建設高質量住房。

　　實施鄉(xiāng)村建設行動，要與深化農村集體產權制度改革有機地統(tǒng)一起來，著力發(fā)展新型農村集體經濟。探索農村集體資產增值和運營管理新模式，將農村集體產權改革成果轉化成可持續(xù)的農村集體收入流，發(fā)揮農村集體組織在鄉(xiāng)村建設及其基礎設施等維護運轉等方面的功能作用。

　　(作者系中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員)