內(nèi)容提要：根據(jù)十八屆三中全會精神，把治理理論運用到社區(qū)教育領域，從政府職能轉(zhuǎn)變、著力培育社會組織、構(gòu)建支持服務體系、探索運用市場機制、推進治理體系法制化、健全城鄉(xiāng)一體化體制機制等六個維度，提出了創(chuàng)新社區(qū)教育治理體系的新思路，對社區(qū)教育治理體系建設具有重要的指導意義。

　　關鍵詞：社區(qū)教育 治理體系 創(chuàng)新

　　治理是上個世紀七八十年代以來，興起的新公共管理的理論淵源和理論支柱，也是一個政治學概念。治理體制和治理行為主要體現(xiàn)國家的工具理性。從實踐上說，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢必要求國家在各個重要領域，包括教育領域都要深化改革。

　　治理與管理雖然一字之差，但有明顯不同，一是主體不同，傳統(tǒng)的管理主體單一，主要指政府，治理主體則是多元的，除了政府，還有社會組織、公民個體、企業(yè)公司等;二是主體間關系不同，傳統(tǒng)管理的主體，和其它的管理組織之間，處于某種不平等的或者隸屬關系，而各個治理主體之間，則是一種平等的法人關系;三是運作方式不同，傳統(tǒng)的管理方式，一般是單向的、垂直的、指令性的，而治理方式則是復合的、包容的、協(xié)商協(xié)作的;四是作用范圍不同，傳統(tǒng)的管理限于政府權力所及的領域，具有基于權力的權威性、強制性，而治理的范圍則要寬泛得多，因而社會參與度、關注度也更高。

　　教育領域是國家治理體系的重要組成部分。教育部部長袁貴仁在2014年全國教育工作會議講話時強調(diào)，要全面深化教育領域改革，加快建立科學規(guī)范的治理體系，形成高水平的治理能力，實現(xiàn)教育事業(yè)科學發(fā)展?！吨袊逃龍蟆飞缭u指出，通過教育領域綜合改革，要形成一個制度化的治理架構(gòu)，其基本要求是：要有完整和科學的制度安排;建立起協(xié)調(diào)有效的教育組織體系;具有解決現(xiàn)實問題的教育治理能力。這三個方面是衡量教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要指標。本文擬結(jié)合社區(qū)教育實際，就社區(qū)教育治理體系建設，作一些粗淺的思考與探索。

　　一、創(chuàng)新社區(qū)教育治理體系，關鍵點是積極推進政府職能改革

　　一方面要看到，從管理走向治理，是人類社會管理改革創(chuàng)新的普遍趨勢和必然結(jié)果，另一方面又要看到，這是一個不斷深化提升的持續(xù)發(fā)展的過程，不可能一蹴而就。有的學者指出，在當前我國從管理向治理的轉(zhuǎn)變中，應有一個實行政府主導型治理的過程，即“導理”的過程，在這期間，政府起著領導和引導的主導性功能[1]。

　　創(chuàng)新社區(qū)教育治理體系，必然也有一個“導理”的過程。在這個過程中，需要把握兩點：

　　1.政府應切實負起領導的職責，發(fā)揮主導作用。鑒于各地社區(qū)教育發(fā)展極不平衡，特別是那些還沒有發(fā)動起來的地方，急于過早放棄政府應盡的職責，不利于社區(qū)教育的發(fā)展，即使是社區(qū)教育已經(jīng)開展的地方，政府仍然必須履行公共管理和公共服務職責。筆者認為，執(zhí)政的理念和方式應該而且必須改革，但履行公共管理和公共服務職責不能改變。政府主導的職能主要表現(xiàn)在：加強統(tǒng)籌規(guī)劃，確定發(fā)展戰(zhàn)略，明確目標任務，搞好指導協(xié)調(diào)，解決重點問題，提供政策保障，實現(xiàn)居民滿意。

　　2.把握發(fā)展趨勢，堅持治理方向目標不動搖。應該看到，“導理”過程帶有過渡轉(zhuǎn)變性、動態(tài)發(fā)展性，因此，教育管理改革創(chuàng)新，不能止步于或停留于政府主導的層面，而應該思改思變，向著更高的目標和境界邁進。這些改革創(chuàng)新包括：創(chuàng)新執(zhí)政理念，政府要從萬能型、包攬型政府向有限政府、有效政府轉(zhuǎn)變，政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”;創(chuàng)新執(zhí)政方式，推進管辦分離，積極培育社會組織，建立協(xié)商合作機制，引進競爭機制，實現(xiàn)從單一管理主體向多元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變;創(chuàng)新制度體系，制定規(guī)則規(guī)范，推進治理制度化、規(guī)范化、程序化，實現(xiàn)從人治到法治的轉(zhuǎn)變;搞好公共服務，推進社會公平，搞好調(diào)控監(jiān)管，促進和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變，做到社區(qū)教育質(zhì)量要接受社會評價，教育決策要接受社會監(jiān)督，教育成果要社會共享，社會資源最大限度進入教育領域，形成政府統(tǒng)籌、多元主體、共同目標、協(xié)同治理、居民滿意的新格局。

　　二、創(chuàng)新社區(qū)教育治理體系，著力點是培育社會組織

　　社會組織，在西方社會通常稱非營利部門、非政府組織、第三部門等，是指介于政府和企業(yè)之間的組織，它既不歸屬于政府公共部門，也不歸屬于市場經(jīng)濟組織。而在我國，官方稱為社會團體，也稱為民間社團，國務院關于《社會團體管理登記條例》指出：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”根據(jù)社會組織的特征可知，凡是那些以服務公眾為宗旨，不以營利為目的，社會成員按照一定章程，自愿參加的組織，都可以歸入這類社會組織。

　　社會組織是社會成員組織化程度的基本標志，是公眾民情民意、話語表達、利益訴求的集中體現(xiàn)，也是推動社會進步、提升社會文明、實現(xiàn)社會和諧的重要力量。社會組織包容性比較強，涵蓋面比較大，集聚優(yōu)勢，廣接地氣，可以發(fā)揮政府和市場不可替代的作用。正如2013年《關于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》指出：“讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理、自我服務和參與社會事務管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動社會和諧發(fā)展。”發(fā)揮社會組織的作用，有利于夯實社區(qū)教育治理體系的社會基礎，激發(fā)社會活力，促進社區(qū)教育持續(xù)健康發(fā)展。

　　培育社會組織，必須從實際出發(fā)，著力提升品質(zhì)品位。經(jīng)過多年發(fā)展與積累，社區(qū)教育領域的社會組織有了較快發(fā)展，對于居民豐富精神生活、提高生活質(zhì)量、增加幸福指數(shù)，發(fā)揮了重要作用。但目前仍然存在不少問題：一是由于居民組織意識、參與意識還不夠強，社團數(shù)量少，規(guī)模小，活動范圍小，服務能力和能承擔的任務有限;二是組織化、規(guī)范化水平不高，大多屬于居民自發(fā)性的組織，在民政部門登記的比較少，而組織化程度較高，組織規(guī)模較大，具有獨立治理主體資質(zhì)和水平，能夠在同一個平臺或?qū)用嫔虾驼畬υ?，取得相應的話語權和號召力，能夠承接政府委托或交辦的比較大型或重要任務的社團，則屈指可數(shù);三是在社團性質(zhì)上，屬于健康健身、文化娛樂、生活休閑類的民間社團比較多，面廣量大，遍地開花，但志愿服務類、咨詢服務類、專業(yè)服務類的社團較少，文化內(nèi)涵、科技含量、品質(zhì)品位都需要提高;四是在服務宗旨上，大多數(shù)社團屬于自娛自樂、互惠互助，而真正面向社會公眾，堅持公益方向，并且運作規(guī)范，社會影響度和滿意度較高的也比較少;當然也有個別社團運作不規(guī)范，缺乏自律，發(fā)生了這樣那樣的問題;五是制約社會組織發(fā)展的一個重要瓶頸，是缺少經(jīng)費，缺少實力支撐，難以得到政府和社會支持，影響了社會組織的可持續(xù)發(fā)展。

　　所以，目前政府必須加大扶持力度，采取一些比較切實過硬的舉措，創(chuàng)設社會環(huán)境，營造社會氛圍，激發(fā)社會組織活力，推動社會組織發(fā)展。目前要重點推動兩類社團組織發(fā)展：一是要尊重群眾首創(chuàng)精神，支持群眾實踐創(chuàng)新，重點培育、優(yōu)先發(fā)展居民學習型社團，諸如各種學習共同體、學習圈、學習沙龍、學習講壇、院落學習室、學習中心戶等，適于利于居民自主學習、互動學習、合作學習，使人人皆學、時時要學、處處可學變成現(xiàn)實。二是積極有序地發(fā)展志愿服務類社會組織，要把志愿服務類社會組織發(fā)展的數(shù)量規(guī)模、水平質(zhì)量，作為社會文明進步、發(fā)展活力與和諧繁榮的重要標準和基本標志。志愿服務類社會組織，一個重要特點是以學習為動力，把個體(群體)學習的成果轉(zhuǎn)化為社會服務的正能量，讓和諧幸福的陽光灑遍更多的地方和人群，讓更多弱勢群體和需要得到幫助的人轉(zhuǎn)危解困，改善社會風氣，推動社會崇善，推進社會公平，構(gòu)建社會和諧，幸?；菁鞍傩铡?/p>

　　從社會組織自身來說，必須加強學習，創(chuàng)新理念，提高組織化與規(guī)范化程度;自強自律，堅持誠信，提升品質(zhì)，樹立良好的社會信譽度;增強服務能力，拓展服務領域，改善服務質(zhì)量，提升服務水平和服務滿意度。

　　努力探索構(gòu)建社區(qū)教育領域的治理模式。發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會組織參與，提高參與主體的溝通協(xié)調(diào)能力，明確權責、依法自治，逐步邁向多主體參與;改革社會組織管理制度，積極培育社會資本，社會組織各展所長，錯位發(fā)展，在不同層次、不同方位發(fā)揮主體作用;充分重視社區(qū)自治組織作用，培養(yǎng)居民主體精神，提高社區(qū)教育民主管理、服務能力，推動社區(qū)治理進入“善治”境界;創(chuàng)新組織學習文化，推動各類學習型組織建設，加強與社區(qū)范圍內(nèi)的各類組織機構(gòu)共建共享，為社區(qū)教育提供多樣化服務;通過不斷實踐探索，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，形成整體性協(xié)作、網(wǎng)絡化治理態(tài)勢，促進政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動、共同和諧發(fā)展。

　　三、創(chuàng)新社區(qū)教育治理體系，支撐點是搭建社區(qū)教育平臺和支持服務體系

　　管理就是服務，管理創(chuàng)新的本質(zhì)要求是，最大限度為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務。社區(qū)教育既姓“社”又姓“教”，但歸根結(jié)底是姓“社”，社區(qū)教育不是升學教育，更不是應試教育，也不是精英教育，而是為廣大居民學習服務、提高居民生活質(zhì)量與幸福指數(shù)的教育，是為社區(qū)服務、促進社區(qū)和諧進步與可持續(xù)發(fā)展的教育。社區(qū)教育的根本方向是突出重點(農(nóng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)化推進地區(qū))，重心向下，服務民生，滿足需求。社區(qū)教育的基本思路是搭臺(搭建各種各樣的教育學習平臺)、入戶(送教進社區(qū)、進村落)、聚氣(把廣大居民的精氣神提振起來，形成符合社會主義核心價值體系要求及各自區(qū)域特色的社區(qū)精神)，引導居民為實現(xiàn)中國夢、社區(qū)夢、個人夢而奮斗。要采取切實措施，不斷加強擴大、改革創(chuàng)新為居民服務的各種教育學習平臺、載體，建立各種教育學習服務圈、教育學習共同體、社區(qū)教育講堂論壇、以及學習室、議事園，把社區(qū)教育辦到居民的家門口，促進以教育者為主體的社區(qū)教育，向以居民學習者為中心、為主體的社區(qū)學習轉(zhuǎn)型發(fā)展，發(fā)掘居民的主體性、能動性、創(chuàng)造性，建設居民自己共同的精神家園。

　　四、創(chuàng)新社區(qū)教育治理體系，突破點是積極探索市場機制

　　十八屆三中全會決定，把市場在資源配置中的基礎性作用，提升到?jīng)Q定性作用，這是一個重大的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，對社區(qū)教育具有深刻的影響。過去，人們按照傳統(tǒng)觀念，習慣于把社區(qū)教育的公益性和市場經(jīng)濟追求效率效益對立起來，這只是看到了問題的一個方面，其實事物之間還存在某種必然聯(lián)系。

　　其實，世界發(fā)達國家早已進行了這方面的實踐探索，西方新公共管理理論就是這方面探索的產(chǎn)物。20世紀70年代末，西方發(fā)達資本主義國家實行政府改革，以現(xiàn)代經(jīng)濟學為理論基礎，提出所謂“重塑政府運動”、“企業(yè)型政府”、“市場化政府”等不同口號，主張在政府公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產(chǎn)出，實行更加靈活、富有成效的管理，這就是新公共管理理論與實踐，它給我們帶來諸多思考與啟示。其中重要的一點，就是政府作為公共部門與市場作為私益部門，原本對立或者風馬牛不相及的兩者之間，竟然找到了共同的或結(jié)合之處。從哲學上講，這就是事物之間存在著普遍聯(lián)系，這是必然的，有時候看上去似乎互不相干的兩個事物之間，實際上就存在某種相通或聯(lián)系。這就是新公共管理理論與實踐，在方法論方面給我們最重要的一個啟示。這對推進我國教育行政管理改革，具有重要的借鑒與指導意義。

　　借鑒新公共管理理論，創(chuàng)新社區(qū)教育治理，應如何探索市場機制呢?筆者以為，一是社區(qū)教育要學習市場經(jīng)濟顧客至上的理念，堅持以顧客為導向。搞好居民學習需求調(diào)查，傾聽居民教育呼聲，主動回應居民學習訴求，滿足居民多樣化、個性化學習需求;二是積極引入市場競爭機制，加大政府購買服務力度，通過公開招標，實行項目外包或委托管理，鼓勵民間社團通過政府授權、承接重點項目或重點任務，改變政府部門皇帝女兒不愁嫁的狀況，推動社區(qū)學習服務社會化發(fā)展，優(yōu)化社區(qū)教育服務格局;三是借鑒市場經(jīng)濟的效率效益觀念，注重提升社區(qū)教育工作者能力水平，不斷改善服務態(tài)度和服務品質(zhì)，增強社區(qū)教育機構(gòu)的生機與活力，不斷提升社區(qū)教育的效率和質(zhì)量。

　　當然，正如政府不是萬能的一樣，市場當然也有弊端和失靈之處。因此，社區(qū)教育治理體系的創(chuàng)新，必須始終堅持社區(qū)教育原本就具有的人本性和人文性的本質(zhì)特征，堅持公共性、公益性方向，高度重視推進教育公平，特別要搞好弱勢群體、困難群體的教育關愛，這樣，也可避免市場機制的失靈和盲區(qū)。

　　五、創(chuàng)新社區(qū)教育治理體系，核心點是加強法制建設，推進治理體系法制化

　　在當前和今后一個時期，社區(qū)教育要單獨立法，看來不大現(xiàn)實，但是，通過努力，可以也必須爭取在國家教育基本法或者單行法及其法律法規(guī)體系中，明確社區(qū)教育的法律地位，依法推進社區(qū)教育健康發(fā)展。同時要積極支持地方教育立法，現(xiàn)在已經(jīng)有福建、上海、太原等省、市及中心城市，制定了關于終身教育的地方法規(guī)，明確了社區(qū)教育的法律地位與作用，強化了社區(qū)教育依法行政的力度。為了把地方法規(guī)落到實處，太原市小店區(qū)于2013年就貫徹落實《太原市終身教育促進條例》制定實施細則(試行)，包括總則、組織實施、保障措施、監(jiān)督管理共四個板塊27條，制定了更具操作性、規(guī)范性、可檢測性的細則，這是在終身教育——社區(qū)教育方面，創(chuàng)新治理體系的一個法治典型。

　　在法律法規(guī)層面下，還要加強社區(qū)教育規(guī)章制度建設，做到有章可循。包括建立社區(qū)教育督導評價機制，確保社區(qū)教育的健康持續(xù)發(fā)展;建立社會評價和反饋機制，實現(xiàn)社區(qū)教育與群眾學習需求的有效對接，擴大居民有效參與;建立單位或行業(yè)內(nèi)部自我評價機制，自律自省，不斷調(diào)整和調(diào)節(jié)社區(qū)教育運行狀態(tài)，使教育學習貫穿于社區(qū)發(fā)展和社區(qū)建設的方方面面，融入社區(qū)居民的工作和生活之中。

　　建立和完善終身教育支持服務體系。倡導建立居民終身學習卡，建立學分銀行，發(fā)揮學分銀行多方面功能與社會效用，逐步建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的學習成果認證制度，有序推進社區(qū)教育與各類教育間學分轉(zhuǎn)換，為居民終身學習創(chuàng)造條件。

　　六、創(chuàng)新社區(qū)教育治理體系，生長點在于建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制

　　健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，是三中全會決定的重要內(nèi)容。中國自2002年十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展以來，圍繞“三農(nóng)問題”而進行的統(tǒng)籌治理實踐逐步展開，2003年，十六屆四中全會提出“五個統(tǒng)籌”，著重強調(diào)了統(tǒng)籌對于中國和諧發(fā)展的重要性。十七大又進一步強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設。2008年6月，中央又實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試點?？梢娊y(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理是中國當前及今后時期治理框架的關鍵部位，其實質(zhì)就在于促進社會公平，讓城鄉(xiāng)居民共享改革開放和現(xiàn)代化建設成果。因此，有學者提出“統(tǒng)籌教育論”，作為治理教育公平問題的核心框架體系和方法論武器。

　　為此，社區(qū)教育就應在十八屆三中全會精神指引下，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。第一，必須明確“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，沒有農(nóng)村地區(qū)的小康，就沒有全國全面的小康。同樣道理，沒有農(nóng)村地區(qū)社區(qū)教育的開展，就不可能實現(xiàn)國家教育規(guī)劃綱要提出的“城鄉(xiāng)廣泛開展社區(qū)教育”的新局面。因此，必須毫不動搖地堅持以農(nóng)村地區(qū)、特別把中西部地區(qū)農(nóng)村的社區(qū)教育，以及新型城鎮(zhèn)化推進中的地區(qū)，作為社區(qū)教育發(fā)展的重點，加大推進力度，采取切實措施，抓緊抓實抓好。第二，通過開展城鄉(xiāng)結(jié)對共建，開展項目、課題合作，發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)盟等多種形式，發(fā)揮城市的優(yōu)勢，帶動農(nóng)村發(fā)展，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的社區(qū)教育新格局。第三、統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)村(居)民自治和社區(qū)建設，健全以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務體系，在這個框架里面，發(fā)揮社區(qū)在推進城鄉(xiāng)社區(qū)教育、化解社會矛盾、推進社會公平、構(gòu)建社區(qū)和諧、增進民生幸福的基礎作用。

　　提高治理能力和治理體系建設是相輔相成的，推進治理能力現(xiàn)代化，是社區(qū)教育治理體系建設的必然要求。社區(qū)教育工作者要加強中國特色社會主義理論學習，加強現(xiàn)代科學文化知識學習，借鑒新公共管理理論，倡導務實作風，勇于實踐探索，提高調(diào)查研究能力、科學決策能力、創(chuàng)新能力和服務水平。

　　作者簡介：陳乃林(1941-)，男，江蘇南通人，中國成人教育協(xié)會咨詢專家、社區(qū)教育專業(yè)委員會名譽理事長，研究方向為社區(qū)教育。

　　參考文獻：

　　[1]許耀桐，劉祺.當代中國國家治理體系分析[J].理論探索，2014(1)：10-14.

　　[2]袁貴仁.深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].中國教育報，2013-02-12.

　　[3]推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].中國教育報，2014-01-10.

　　[4]李濤，姚俊.建構(gòu)面向“中國問題”的教育公平治理體系——方法論新范式：統(tǒng)籌教育論綱[J].江淮論壇，2009(4)：113-118.

　　[5]陳乃林.基于社會治理視角的社區(qū)教育管理創(chuàng)新路徑選擇[J].北京廣播電視大學學報，2013(4)：53-58.

　　[6]對新公共管理理論基本內(nèi)涵的歸納[EB/OL].http：//www.hbre.com/rczx/news-902046.html